1129 浏览摘要：碳排放权交易是实现我国碳治理能力和治理体系现代化的重要抓手。当前的碳排放权制度在设立目标的公益性、行使方式的不自主性、附着客体的不确定性等方面特征，使得其规定难以上升为法律权利，而仅能作为企业碳减排的强制性环境义务。近年来，用益物权说、准物权说和发展权说等理论学说试图将其财产化，而回避了对其法律义务属性的探讨，存在逻辑不自洽、与实践相脱节等问题，亟待修正。出于形式与实质意义上的制度体系化考量，有必要明确碳排放权的义务本质，强化政府、企业以及地方层面的碳达峰、碳中和制度设计和监管责任，重视碳排放权相关的制度绩效、制度缺位、制度拥挤和制度冲突等现实问题。同时，应防止将碳排放权简单等同于行政管控手段或行政规制权，完善企业“共同但有区别的责任”价值取向下的碳减排义务制度体系，避免出现“规制过度”或者“规制不足”等制度失灵现象。
关键词：碳排放权；法律属性；公私法；配额交易；环境义务；立法建议
一、问题的提出
当前，碳排放权交易制度是气候变化背景下世界各国节能减排与实现碳中和目标的重要环境规制手段。2021年初，我国“十四五”规划提出“推进碳排放权市场化交易”，国务院政府工作报告要求“扎实做好碳达峰、碳中和各项工作”。
2021年3月30日，生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例（草案修改稿）》（以下简称《碳排放权条例草案》）。对于任何法律制度来说，如果不先探究其法律属性属于公法还是私法范畴，之后是不可能明确其法律效果与法律内容的。碳排放权分配方案的制定和实施，首先需要对碳排放权的法律属性进行公私法检视。
法学为了一个全新的时代履行着任何时代法学的永久使命：使法律服务于生活的需要［２］。为此，学界展开了相关研究，认为碳排放权的公私法属性不容混淆。有的学者主张推进碳排放权的私法化与去行政化，有的学者则主张强化政府对于碳排放权相关事项的严格管制。用益物权说、准物权说认为破解“公地难题”的最好办法就是将“整个世界分割给私人所有者”，即通过推动碳排放权财产化、私人化，发挥市场高效配置资源的能力，实现单位碳排放量所创造财富的最大化。而发展权说、特许权说主张强化政府对于碳排放权相关事宜的宏观调控。他们或是主张通过合理分配碳排放权推进地区间经济平衡发展，或是试图兼容碳排放权在分配上的行政性与交易上的财产性，这些研究对于深化碳交易法治保障建设的认识均具有积极意义。
然而，以上理论学说仍难以满足现实的碳排放权交易法治保障的理论需求。回顾近十年我国相关立法文件对于碳排放权的定义，可以发现我国实务界与理论界对于碳排放权法律属性的认识已经发生较为深刻的转变。
上述相关规范性文件对碳排放权的定义，从“权益”演变为“权利”，后又从“权利”演变至“碳排放额度”“碳排放配额”，这表明至少在立法层面上碳排放权虽然名为“权”，但是与“私权”联系并不紧密。将传统理论对于权利的思考“搬家”至碳排放权相关法学理论的构建之中的做法并不可行，因此，有必要破除在以往研究中存在的思维惯性，重新审视碳排放权的法律属性与建构碳排放权法律规范体系。
二、碳排放权法律属性的私法检视
从私法角度对碳排放权的法律属性进行探究，主要有“用益物权说”“准物权说”等理论学说。
（一）“用益物权说”：存在法理、伦理和治理等多重障碍
用益物权是以“用益”为核心，对他人所有之物享有的占有、使用和收益的权利。《中华人民共和国民法典》第３２３条规定：用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。在秉持该观点的学者看来：碳排放权具有使用和收益的特征，因此可以将碳排放权归入用益物权的法律范畴。客观而言，用益物权说将碳排放权视作企业对环境容量的利用权利，可以强化碳排放权后天生成的财产属性，明确私主体保有并转让该项权利的正当性。但是，用益物权说在解释碳排放权的权利生成路径、合道德性和环境治理功效等方面的问题上，均有所不足。
一是用益物权说主张的碳排放权的生成路径与实际情况并不相符，该学说主张权利人行使的碳排放权实质上是在使用环境容量的用益行为［９］。权利人对环境容量享有物权，因而其可以对环境容量进行用益，即向环境排放相应数量的碳。然而实际情况是，企业必须先向政府主管部门进行申报并提交相关材料，之后主管部门会依据法律或政策性规定分配给申报人一定数量的碳排放额度。换言之，现实生活中碳排放权人的权利来源并非是其对环境容量所享有的物权，而是政府主管部门行政许可权下的碳排放额度的初始分配和二次分配制度。
二是用益物权说所主张的内容与社会道德规范相悖。依据该学说构建的碳排放权交易制度将难以获得广大人民群众的支持，制度运行难以长远。该学说主张权利人是基于对环境容量的物权而享有使用环境容量的碳排放权，而环境容量作为天然存在、不可或缺的环境重要组成部分，在法律上应当归属于全体人类所共有。相应地，碳排放权也应当属于公共物品，然而，现实中仅有部分企业可以获得碳排放权。进而言之，部分企业免费使用本应属于公众的资源，会产生少数企业将公共资源私有化的嫌疑。或许采用拍卖的方式可以有偿取得碳排放权，但这仍不足以改变企业免费使用公众资源的行为定性和搭便车效应。因为，企业将通过提高产品或服务价格的方式，将购买碳排放权的成本全部转嫁给普通消费者，这实际仍然是以牺牲公众利益为代价，容易产生碳排放权对社会公共利益的“权利”滥用和负外部性效应。
三是用益物权说将阻碍政府通过管控碳排放总量的方式实现治理环境目标的达成。如果依照该学说的主张，碳排放权来源于权利人个人对于环境容量的物权，而并非来自政府的行政许可。那么，政府将不得随意剥夺企业的碳排放权，而是应当在征得碳排放权人同意的前提下，以有偿或无偿的方式进行回购，这势必将削弱政府对于碳排放总量的调整控制能力。这一点从《碳排放权条例草案》中也可以看到，该条例将碳排放权定义为“配额”而非“权利”，这说明立法者希望碳排放权的服务对象为环境主管部门而非碳排放企业，希望碳排放权的设立目的是温室气体减排而非碳排放利益保护。
（二）“准物权说”：准物权的内涵、外延模糊不清
准物权与传统的物权间存在诸多相似之处，但二者并不等同。作为一种新型权利，准物权不是属性相同的单一权利的专属称谓，而是对一组动态变化、性质有别的权利的统称。准物权的外延极为宽泛，并且其统摄范围也伴随着时代发展而不断扩张。典型的准物权有水权、矿业权、渔业权和狩猎权等。如果基于准物权说理论构想的碳排放权将具有排他效力、优先效力和物上请求权，在行使方式上表现为对环境容量的利用，所以以环境容量为客体的碳排放权也被认为是准物权。准物权说较用益物权说的进步之处在于：其已经认识到碳排放权具有多重法律面向，其绝非传统私法所能够简单包含的。具体而言，碳排放权兼具分配上的行政性与交易上的财产性。若从分配的逻辑出发，将会发现碳排放权源于政府的特殊行政许可，其天然带有政府命令的色彩，并受到行政法等公法义务的规制。
而若从交易的视角观之，则会发现碳排放权后天生成的实用性、稀缺性和可转让性，使其更符合财产权的诸多特征。换言之，分配与交易间的耦合联系是产生碳排放权法律属性公私法辩论的直接原因。于是，注意到这一点的学者纷纷跳出传统民法思维的桎梏，尝试从新的视角探究碳排放权的法律属性，比如有的吸收政府许可、政府监管等多重行政属性，希望构建符合碳排放权全部法律特征的复合型权利。然而，该种学说同样存在弊端。如果将碳排放权定性为准物权，则对于明确碳排放权的法律特征以及指导碳交易法律制度的构建并无增益。此外，该学说将性质不明的权利轻易装入“准物权”的权利箩筐的做法，也可能会诱使将来的学者肆意扩张“准物权”的法律范畴，为未来埋下法学概念模糊化、同质化的隐患，最终危及我国相关法学理论的长远发展。
（三）对碳排放权私法化的整体性反思
综上，不少学者在潜意识中习惯于将碳排放权作为私权利和物权来看待，其认为只有在环境容量上为每一个碳排放者设定物权，大气环境容量资源才能被最高效地使用：超额排碳的单位通过购买其他碳排放单位未用尽的碳排放权，可以实现合法排污。尽管其实质上仍然是破坏生态环境，但是通过碳排放权交易这一市场化运行模式，可以使碳排放权朝着最能够有效利用它的企业转移，或使无法有效利用它的企业退出市场竞争。但是，这些学者在论证过程中均忽略了两项重要的前提性制度事实：
其一，自然资源的国家所有权制度。根据《中华人民共和国宪法》第9条规定：自然资源属于国家所有，即全民所有。作为自然资源的功能性衍生物，环境容量理所当然地也应当属于国家所有，由全民共享。若将环境容量看作是碳排放权的客体，则碳排放权也应当归全民所有，而不应该仅由少数企业享有，但现实却恰恰相反。因此，碳排放权的客体并非环境容量，作为公共资源的碳排放权不能被免费分配并私法化、私权化。
其二，人民民主专政的社会主义国家国体。
遵循“物物相关律”“能流物复律”的生态环境具有复杂联系性，其最需要的恰恰是生态整体治理、系统治理的方式。因此，政府对于碳排放负有最大的治理义务，政府在碳排放治理过程中必须发挥强有力的主导作用，而将碳排放权私法化的方案，一方面会使得碳排放额度碎片化，不便于政府对碳排放的统一管理；另一方面，也会迫使政府不得不采取行政征收方式回购碳排放额度，从而人为地提高了政府调整碳排放额度的治理成本。污染排放行为是负面行为，如将其规定为正当性权利则与道德标准背道而驰，且本来公有的环境容量资源也不应该被私有化并从中获得利益。总之，碳排放权私法化的法治路径并不符合我国国情，其不具有可持续性与公共性的制度品格。
三、碳排放权法律属性的公法检视
（一）“发展权说”：法律层面提供的指导意义
该学说认为碳排放权是发展权的一项重要内容，是“一项不可剥夺的人权”。其包括在相关国际公约限制下，对归自己所有的自然资源和财富行使不可剥夺的完全主权。但无论是为维持个人生存还是发展社会生产，人类都不可能不向大气排放碳。碳排放权与经济社会发展联系紧密，直接关系到一国的经济社会发展现状或未来发展潜力。同理，碳排放配额也决定了企业在当前技术条件下的生产规模上限，并会影响到其盈利能力与发展前景，因此，在分配碳排放额度时，必须考虑平衡地区间、企业间的发展利益问题。该学说看似解决了碳排放权的法律属性问题，但也存在以下一些不足。
首先，“发展权说”混淆了国际碳排放权与国内碳排放权的两种概念。国际碳排放权的规制依据是国际条约，其构建基础为各国的自愿减排承诺。即便有缔约国家违背了承诺，但基于国际法中的“国家豁免原则”，其他缔约国家也很难对其采取实质性制裁措施。换言之，国际碳排放权并无强制性法律规范保障，其拥有的只有伦理道德层面的支撑，其边界并不清晰。与之形成鲜明对照的是，国内碳排放权的规制依据为国内相关法律法规，其构建基础为国家的碳排放总量控制制度。若有企业超出其所拥有的碳排放额度排碳，相关监管部门就会依据国内法律法规对其实施制裁。换言之，规制碳排放权的目的首先是限制碳排放行为，而不是保护企业排放碳的利益。
其次，“发展权说”的论证过程并未实现逻辑自洽。发展权说是通过分析碳排放额度与经济总量的内在联系，得出碳排放权属于发展权的论断的。发展权说更多仍是停留在伦理道德层面在探讨碳排放权的性质问题，其尚未触及碳排放权法律属性的核心内容，不足以用来解释碳排放权相关法律制度的构建问题。社会经济发展伴随着碳排放，并不等于只要排放更多的碳，就能获得更多的发展。事实上，碳排放仅仅是社会经济发展的副产品之一，碳排放与社会经济发展间并不存在必然联系。秉持发展权说的学者过度强化了这种联系，因而得出了碳排放权属于发展权的荒谬结论，并且为企业分配更多的碳排放权，需要关注碳排放权交易初始配额分配规则的社会正义、区际正义问题以及初始额度抵扣机制的设计。
再次，“发展权说”不利于预防和规制控排企业因主观意愿拒不履行约定碳减排目标的环境健康风险。发展权说主张应当为欠发展地区适当多分配一些碳排放权，该理论更侧重于实现地区间碳排放权初次分配的实质正义，但其对于碳交易法律制度的构建并无多少指导意义。甚至在某些情形下，该理论解释会显得有些突兀，比如：某企业通过技术革新、管理升级等手段，减少了生产单位产品所需排放的碳，并选择出售掉富余的碳排放权。依照发展权说的观点，该企业的碳排放额度减少后，其发展应当受到限制，但事实上，该企业在生产水平上获得较大发展。换言之，若依照该学说去解释碳交易活动，将会得出自相矛盾的结论。
（二）“义务说”：一种可能的制度建构与解释路径
曾有部分学者对碳排放权私法化提出质疑，这些学者主张碳排放权的核心在于义务而非权利（至少不是法律权利）。将碳排放权作为权利对待，不仅在环境治理实践中难以操作，在法学理论上亦难以成立。在环境治理实践层面，碳排放权交易并非社会自发形成的，而是政府在环境治理实践中创造性发明的。碳排放许可制度在本质上是政府为应对全球气候变化、控制温室气体排放而打造的政策性工具，而在法学理论层面，向环境中排放碳很难被称作为是一项法律权利，这至多只能算作一项自然权利。尽管这种自然权利天然存在，任何主体均无权予以剥夺，但正所谓“权利必须由法律所决定”，并不意味着其一定能够上升为法律权利，对其性质的界定更不能简单地套用现有权利体系。就碳排放的环境风险规制而言，碳排放实际上是指在规定时期内分配给重点排放单位的碳排放配额，因此，有必要从义务说的制度属性进行探讨和制度建构。
第一，国外相关立法与司法实践均对“排放权”的权利化可能性予以否定。实际上，在美国以及欧盟等众多国家的立法和司法实践中均未规定排污（放）权，而是规定排放数量许可。比如1990年美国《清洁空气法》修正案明确规定主管机关为实现特定的排放限制目标，可以减少被许可的排放量，并且进一步规定该许可排放额不构成财产权。美国最高法院在“鲁克尔斯豪斯诉孟山都公司”一案中认为：除非管制体系为财产创设既有权利，否则该财产不具有财产利益。这些均从侧面体现出“排放权”在立法、执法和司法实践中的义务性内核。
第二，若碳排放权是一项权利，则其应当归全体公民共同共有，而不应仅由部分企业占有，因为该项“权利”客体———环境容量，本质上属于生态环境的机能之一。依照《中华人民共和国宪法》第9条规定，基于生态环境对人类生存发展的极端重要性以及生态环境与其机能的不可分离性，环境容量应当由全民共享，即碳排放权应归全民共有。但依照《碳排放权交易管理办法（试行）》的规定，仅有“温室气体重点排放单位”可以进入碳交易市场，即只有部分企业事实上拥有碳排放权。应然的全民所有与实然的私人所有间形成鲜明对比，这也说明以往试图将碳排放权“权利化”的学理探讨不利于企业低碳转型，存在法律转化的诸多障碍与不合理之处。
第三，“碳排放权”设置的最终目的是为追求碳排放总量控制，促进温室气体排放企业遵从法定配额进行碳排放的义务。权利是为个体利益服务的，个体既是权利的出发点，也是权利的归宿。如果某项“权利”不是为了个体目的，而是为了个体身处其中的集体目的而存在，那么该项“权利”就不是真正的权利。而碳排放权自身并不能给企业带来任何收益，相反，由于碳排放权的出现，企业原本不受限制的碳排放利益开始受到公权力的约束。例如《碳排放权条例草案》明确将碳排放权定义为“碳排放配额”。“配额”是政府给企业设置的碳减排目标，其设置目的是为减少碳减排政策的实施阻力，而减排目标又由国家强制力为后盾保证实现，可以说碳排放权的分配就是国家对于碳减排任务的明确分割与逐级发包。
第四，企业碳排放行为的正当性并不足以使碳排放成为一项权利，因为碳排放不仅不能维护社会正常秩序，甚至还会破坏社会正常秩序。原本向大气排放碳应当受到社会公众的谴责和国家机关的惩处，而今碳排放的“权利化”将企业超额排碳的行为正当化，使企业不会因其超额排碳而内疚，同时也向社会传递“有钱即有权破坏”的错误价值理念，这些均有害于环境保护事业，并最终危及社会正常公共秩序。
第五，环境容量的不确定性也致使法律对于碳排放权的保护无法实现，这表现在“权利”受侵害主体、受侵害程度的不确定性上。试想，若某企业超额排放碳，则该企业究竟侵害了哪些依法排放碳的企业的利益？侵害的利益又是多少呢？碳排放权受侵害主体与受侵害程度的不明确，致使碳排放权受侵害后事实上无法获得救济。法谚有云“无救济则无权利”，这再一次印证了碳排放权事实上并非权利这一论断。
第六，若碳排放权是一项权利，那么与其相对应的义务是什么？义务人又是谁呢？或许有人会说：义务人是政府，其负有不得干涉“权利”人排放碳的义务，但事实却是：政府不仅有权干涉碳排放行为，甚至连碳排放权能否出售、价格多少都受到政府管制。如此说来，政府怎么会是该项“权利”的义务人呢？在法学理论上，权利与义务一般情况下如影随形———绝对义务除外（义务人仅负有义务，而不享有对应权利），然而，法学理论上绝对不存在仅享有权利而不承担相应义务的权利人，因此，碳排放“权利”在法学理论上不可能存在。
第七，一项权利应天然具有对抗政府干涉或获得政府救济的功能［１７］，然而，一方面，碳排放权并不具有对抗政府干涉的功能。企业行使碳排放权的时间、地点和频次均受到政府的严格管制，甚至连该项“权利”的内容、能否转让和转让给谁等都要得到主管部门的认可。另一方面，实施碳排放行为也根本无需得到国家保障支持。碳排放作为一种事实行为，自人类诞生之初便天然存在于世，自然无需得到政府救济。总而言之，碳排放权虽名为“权”，却并非权利，其实质与其说是国家以行政特许行使给予企业的特殊赏赐，还不如说是政府运用公权力为企业设定的阶段性减排义务。
四、“义务说”视野下《碳排放权条例草案》的若干完善意见
2021年初，《碳排放权条例草案》公开向社会征求意见，结合上述有关碳排放权法律属性的论述，建议进行如下修改。
（一）将应对气候变化纳入立法目的
当前存在的四大碳市场机制为全球碳排放权交易市场的发展奠定了制度基础，分别是《京都议定书》框架下的国际排放交易机制（ＩＥＴ）、联合履约机制（ＪＩ）和清洁发展机制（ＣＤＭ）以及存在于
《京都议定书》框架之外的自愿减排机制。目前全球共运行２８个区域碳交易体系，均采取总量管制和交易模式。从国别来看，英国全国性碳交易立法值得研究，２０１１年澳大利亚通过《清洁能源法案》从碳税逐步过渡到国家性碳交易市场，构建了比较完整的碳市场执法监管体系，设立了碳排放信用机制和碳中和认证制度，为碳中和目标实现奠定制度基础。我国作为最大的发展中国家，也是碳排放大国，开展温室气体控制政策实践已近十年，形成了“强度＋总量”目标引领、命令控制手段先行和市场调节机制跟进的规制特征。鉴于此，建议在《碳排放权条例草案》第１条立法目的中增加“为应对全球气候变化”。将应对气候变化纳入碳交易立法目的，不仅可以展示国家对于应对全球气候变化的决心与毅力，也可以使企业更加深刻认识到自己身上所肩负的降碳减排的法律义务。
目前，我国构建了“区域碳排放权交易试点＋自愿减排机制”的碳交易体系。《碳排放权交易管理办法（试行）》的生效，标志着中国碳排放权交易将从试点扩大至全国并走向常态化。在《碳排放权条例草案》中进一步明确应对气候变化的立法目的，是风险预防原则在碳排放权交易法律规制的具体化。具体而言，将碳排放权交易的立法目的提升到维护人类环境利益的高度，并不是为了最终剥夺与消除个人的碳排放利益，而是为了对碳排放行为进行限制和约束，这也意味着个人在追求自身发展利益的同时，不得损害人类整体的环境利益与生态系统的健康稳定，因此，企业被限制排放碳并被迫参与碳交易，一方面是为了维护生态环境安全，另一方面，也是在维护人类的整体环境利益。总之，碳交易制度具有较强的降碳减排功能，将应对气候变化纳入碳排放权交易立法目的，是具有前瞻性和历史必然性的，是符合时代潮流与我国国情的。
（二）坚持环境健康优位理念导向下的立法协同
碳排放权虽然披着权利的“外衣”，但其内核是总量控制下的配额管控制度和政府强行施加给企业的碳减排义务与监管义务，而旨在减少温室气体排放的碳减排政策除了减少长期气候变化风险之外，还能够减少共同排放的空气污染物，进而改善与空气污染相关的公众健康。对此要考虑将公众健康影响纳入传统温室气体减排的重大行政决策中，优化可能产生环境健康风险的决策程序。鉴于此，建议将《碳排放权条例草案》的第３条内容由原先的“坚持温室气体排放控制与经济社会发展相适应”修改为“坚持温室气体排放控制与环境保护总体目标相适应”。
具体而言，必须明确碳交易不是企业对已有
财产的自由处分，而是政府对于企业阶段性减排实施情况的奖惩机制。构建碳交易制度的目的在于推进节能减排、保护生态环境，而非授予企业额外的财产性利益。环境义务不仅包括国家的环境义务、社会的环境义务，还包括公民的环境义务。因此，必须明确构建碳排放权交易制度的出发点与落脚点在于环境保护，每个主体均有义务减少对化石燃料的消耗和因此产生的碳排放，政府需要采取碳市场、碳技术、碳财税及补贴等经济诱导型制度。当然，碳中和目标在诸多行业都有体现，实现碳中和目标不只涉及一个行业部门，因此决不能仅靠治理单个领域来实现这一目标，各领域以及相关制度体系之间需要进行相互配合与协同以及加强与国家碳市场的接轨才能形成良性互动。
（三）明确碳排放企业间共同但有区别的碳减排义务
建议在《碳排放权条例草案》第７条中明确：碳排放企业间负有共同但有区别的碳减排义务。如“义务说”所言，一方面，每一笔碳排放权交易的达成都应被视为：在同一个法学上的瞬间，政府完成了对超额实现碳减排目标企业的行政奖励和对未实现碳减排目标企业的行政处罚。政府就是借助价格机制对市场供求关系的灵敏反应，间接实现对拥有碳减排义务企业的及时、适当的奖惩，进而体现环境执法领域的高效便民原则与比例原则。
因此，生态环境部在制定重点排放单位的确定条件时，首先应当考虑到不同地区、不同行业和不同规模的企业各自的特殊性。由于在财力、科技和管理等多方面的巨大差异，这些企业不太可能拥有相同的碳排放量与碳减排能力。生态环境部应当依照地区、行业和规模等因素，对重点排放单位予以类型化管理。其次，生态环境部应当采用“成本－收益”分析法，分析出不同类型企业的“边际减排成本”与“超额排碳边际成本”，并为不同类型企业分别制定合适标准，使得企业均能因自己超额完成碳减排义务而获益，反之，均会因自己未能履行碳减排义务而利益受损。总之，主管部门应通过类型化管理与差异化标准的制定，调动不同企业的碳减排积极性，引导作为“经济理性人”的企业自觉降碳减排。
（四）构建以环境质量改善为核心的碳交易制
度体系
如上文所述，碳排放权交易制度本质上是政府实施环境监管的政策性工具，而碳排放权是政府施加给企业的碳减排义务，因此，碳排放权交易制度体系应紧密围绕企业与政府部门的环境义务展开。例如：在《碳排放权条例草案》第４条对于政府部门职责分工的一般性表述的基础上，明确生态环境部门对于碳排放权交易及相关活动承担主要监管义务，国家发展和改革委员会、工业和信息化部、国家能源局等相关部门负有在各自领域内协助监管的义务。明确生态环境部门主要监管义务者身份，一方面旨在赋予其对于碳排放权交易及相关活动更多的监管权限，可以强化公众对于碳排放权交易的环境政策属性与碳排放权的环境义务本质的认识，避免实践中出现政策偏离现象。另一方面，可以施加其更多的行政监管压力，充分调动生态环境部门在碳排放权交易监管过程中的主观能动性，敦促其积极履行监管职能，避免碳排放权市场监管出现“九龙治碳”的问题。
此外，应在《碳排放权条例草案》第17条有关禁止交易制度的一般性规定的基础上，增加碳市场监管机构、服务机构及其工作人员负有在碳排放权交易监管中保持客观中立的义务，其通过碳交易获利部分应当收归国有。在第１９条关于信息披露制度一般表述的基础上，进一步明确公民对于披露的碳排放权交易信息提出异议的，重点排放单位、省级生态环境主管部门、全国碳排放权注册登记机构及交易机构负有听取异议并及时做出答复的义务。在第２０条有关风险防控制度一般表述的基础上，进一步明确生态环境部及相关部门负有定期开展碳排放权交易综合风险评估的义务。
五、结语
目前，碳达峰、碳中和目标为我国气候变化、能源结构调整及其法律制度的完善提出了新问题、新挑战。相对而言，欧盟、美国等在碳排放治理领域发展起步较早，其相关法治经验可以合理借鉴。例如：欧盟已建立起全球规模最大、交易品种最全面的碳排放权交易市场，在信息披露、违法惩戒、体系化立法等方面积累了丰富经验。美国在建设碳排放权交易市场准入机制、碳配额分配机制、碳泄露风险防范机制等方面也均有许多值得借鉴的地方。为进一步构建我国在国际碳排放权交易规则的制定权与话语权，需要考虑有关控制碳排放的国际制度，考虑我国在气候外交中能承担的支付能力以及在气候外交中体现出的支付意愿。在此基础上，还需要考虑国内的相对价格变化、行为假定、锁入效应、路径依赖等因素。此外，还要充分运用国际法中“共同但有区别的责任原则”，在碳排放权交易规则的覆盖范围、配额分配、存储与借贷、市场稳定及碳金融方面有选择地借鉴和吸收国际与域外规则，进行相应的试点经验总结与制度创新、制度耦合，提升我国碳排放权交易规则的国际化、法治化程度。
综上，在公法与私法的双重检视下，碳排放权分别呈现出义务、权利这两种不同法律属性。碳排放权的权利化有利于个人碳排放利益的保护，而其义务化则有助于维护环境整体利益。在不同历史阶段，基于这两种不同法律属性认知的制度构建及实践模式，为我国应对气候变化、维护碳排放权交易市场稳定、完善碳市场产权保护制度发挥了重要的历史性作用。当前，碳排放权法律制度和交易机制的构建应当重视碳排放权相关的制度绩效、制度缺位、制度拥挤和制度冲突等现实问题。出于形式与实质意义上的制度体系化考量，有必要明确碳排放权的义务本质，强化政府、企业以及地方层面的碳达峰、碳中和义务：首先，政府在碳减排义务的初次分配、再分配中要贯彻比例原则和高效便民原则，履行碳排放权的分配、交易以及回收等各环节中的制度设计和环境监管义务。其次，企业层面的碳排放权实际上是履行环境保护义务前提下的大气或大气环境容量的使用权，其配额分配要在公平与可行、总量目标与个体标准之间寻求平衡，坚持企业“共同但有区别的责任”价值取向下的碳减排义务制度体系。再次，要防止将碳排放权简单等同于行政管控手段或行政规制权，避免出现“规制过度”或者“规制不足”等制度失灵现象。尤其是在省级以及省际层面，要科学界定各省份碳减排责任、省际碳减排协作、省际分配效应等事宜［２３］，建立健全碳排放权交易监管体制、产业转移对接协作机制、价格干预机制以及碳排放总量控制和配额初始、二次分配机制。
