论我国商业银行金融资产协助查控制度完善

论我国商业银行金融资产协助查控制度完善

摘要

不论是为了解决民事执行的“执行难”，还是查找刑事犯罪线索或证据，查找目标对象的各类资产都是首要关键的环节。当前，社会资产的存在方式越来越多样化，其中易于变现处置和实现财富增值的金融资产，多样化特点体现的尤为突出和明显。然而对于金融资产的查控，目前仍然存在诸多法律空白，给有权机关查找财产线索、维护债权人合法权益带来了诸多困难和困扰的同时，也给作为协助查控主体的商业银行的协助行为带来了诸多不便，因协助错误导致商业银行及其从业人员受到处罚和承担责任的情况日渐增多、屡见不鲜。解决金融资产查控难的问题需要司法机关、行政机关以及协助主体的多方协作以及相关配套制度、系统的完善和有效执行。

本文主要从商业银行作为履行协助义务主体视角，对金融资产协助查控制度完善展开讨论，主要包括五个部分。

第一部分为引言，对银行协助金融资产查控的目的和意义以及现状进行简要分析。第二部分对金融资产、协助执行、协助查控等概念的外延和内涵进行厘清和明确，分析目前较为通用的“协助执行”概念的不足和缺陷，建议统一采用“金融资产协助查控”概念并阐明理由，进而在分析金融资产查控现状基础上，基于“金融资产协助查控”的法律实质，按照金融资产的分类，分析存款、国债、其他债券、理财、贵金属、基金以及银行受托管理或监管的金融资产等主要金融资产的法律关系及涉及各方，包括有权机关、商业银行、其他金融机构、金融财产所有人及其他相关利益方的权利义务。

第三部分，根据不同金融资产的特点和查控现状，分析存在的不足和漏洞，对金融资产查控的沟通、责任追究及权利保障现状进行反思。

第四部分，采用比较分析的方法，通过对比澳门地区以及法、英、美等国相关法律规定，分析各自利弊，取长补短，为我所用。

第五部分，主要是从实务操作的视角，依次从基于金融资产种类角度、从基于查控主体角度以及金融资产网络查控、金融资产查控的沟通制度、金融资产查控责任追究、商业银行履行协助义务的权利保障等维度，提出商业银行协助查控法律制度完善思路和完善金融资产协助查控的制度建议。

关键字：查控；金融资产；协助；查冻扣

摘要 I

引言 1

一、金融资产查控相关概念及法律关系分析 

（一）金融资产的概念与特点 

（二）金融资产查控的法律实质 

（三）协助查控相关概念的比较4

1.“协助执行”概念的来源与不足 

2.“协助查冻扣”概念的来源与不足 

3.“协助查控”概念的来源与优点 

（四）金融资产查控过程中的多重法律关系

1.有权机关与查控对象之间的基础法律关系 

2.有权机关与商业银行之间的法定协助关系 

3.商业银行与查控对象之间的合同关系 

4.监管部门与商业银行之间的监管关系

二、金融资产协助查控制度现状分析 

（一）主要金融资产的法律特性及查控薄弱环节 

1.存款与账户 

2.债券 

3.贵金属 

4.理财产品 

5.代销类金融资产 

6.委托管理、监督管理类金融资产 

7.票据以及银行表外资产 

8.保险箱业务

（二）商业银行履行金融资产协助查控义务的程序问题 

1.有权查控机关重多、规范零散、权限不一 

2.法律文书、手续标准不统一 

3.网络查控仍存漏洞 

（三）金融资产查控的沟通、责任追究及权利保障制度存在问题 

1.协助查控过程中的沟通不畅 

2.保密义务的界定不明确

3.责任承担与权利享有不匹配 

（四）查控覆盖不全形成“反向选择”

三、金融资产协助查控制度的比较与借鉴 

（一）法国关于金融资产协助查控的规定 

（二）英国关于金融资产协助查控的规定 

（三）美国关于金融资产协助查控的规定 

（四）澳门地区关于金融资产协助查控的规定 

四、金融资产协助查控制度的完善及立法建议 

（一）完善商业银行金融资产协助查控制度的总体思路 

（二）建立“覆盖全面”的金融资产协助查控制度 

1.建立“覆盖全面”的金融资产查控法律性规范 

2.明确银行金融资产协助查控的牵头管理部门 

3.建立“覆盖全面”的金融资产协助查控网络系统 

4.建立“覆盖全面”的金融资产协助查控沟通协调和责任追究制度

5.建立完善的商业银行履行协助义务的权利保障制度 

6.建立完整的商业银行业务协助主体体系 

（三）建立统一规范的金融资产产品查控标准 

1.存款与账户 

2.债券 

3.贵金属 

4.理财产品 

5.保险、基金等代销金融资产 

6.账户资产

7.委托管理和监管类金融资产 

8.票据以及银行表外资产

9.保管箱业务

（四）商业银行协助查控的自身制度完善 

1.制定完善的内控制度并强化法律培训 

2.完善法律事务信息系统支持 

3.强化查控信息权限管理与信息共享 

4.建立或完善协助查控争议或纠纷发生时的应急处置预案 

5.向有权机关进行风险提示 

6.妥善处理协助查控事后事项并积极维护自身权益

结语 

注释 

参考文献 引言

（一）选题目的与意义

虽然社会财富、个人资产的呈现形式日趋多样化，但以存款为代表的金融资产始终是其中不可或缺和最为重要的组成部分。如果需要对目标对象的金融资产进行查控，无论是查控存款还是其他金融资产，作为各类金融资产的承载主体和媒介，商业银行都是查明目标对象各类金融资产状况的重要门户，在协助司法机关和其他有权机关准确查明和有效控制目标对象金融资产方面发挥着越来越重要的作用。商业银行的信用中介和支付结算功能是要求其承担金融资产协助查控义务的根本原因[1]，其上述功能为司法和行政的财产发现和查控提供了极大的便利。

长期以来，债务人欠债不还、逃废债务、抗拒执行（老赖现象）既困扰着债权人，也困扰着司法机关，成为影响正常经济秩序的顽疾，而要真正解决执行难，最为关键的是有效发现和控制被查控人的资产。为解决这一难题，最高院、银行业监督管理部门联合下发了《关于人民法院与银行金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》，最高人民法院还出台了《关于网络查询、冻结被执行人存款的规定》，法院系统与商业银行间“总对总”的网络查控基本搭建完成，实现了银行存款等金融资产的线上查控。虽然系统的不完善、覆盖面尚有缺失以及线上线下的衔接等问题很大程度上影响了系统功能的有效发挥，在一定程度上影响了实际查控效果，但“总对总”线上查控系统的上线无疑开启了金融资产查控的全新时期，极大的改善了人民法院对于金融资产查控的质效。

按照我国《民事诉讼法》第242条的规定，人民法院有权向有关单位查询的财产范围从被执行人的存款扩大至多类财产，改变了以往单纯对存款和账户的查控。[2]该规定为各类金融资产的查控提供了基本的法律依据。然而，金融产品的创新层出不穷，被执行人的财产存在方式已不再局限于存款、债券、股票、基金份额，而是更加的多样化，包括各种形式的理财、结构性存款、存款收益权类产品，凡此种种，不一而足。各类金融资产在提供丰富投资渠道、给所有人带来丰厚收益的同时，也成为隐蔽财富、逃废债务、避免有权机关查控的“暗渠”，给有权机关查找财产线索、维护债权人合法权益带来了诸多困难和问题。

此外，对于财产查明的需求主体，不仅包括人民法院，还有公安机关、检察机关、监察机关以及海关、市场监管等众多政府行政机关，相关规定散见于诸多法律规范中，表现为不同的法律法规或各类通知要求。不同主体的查控权限也不尽相同，有的可以查询、冻结、扣划，有的可以查询、冻结，有的仅可以查询，给商业银行的协助操作带来了诸多不便，因协助错误导致处罚的情况也屡见不鲜，因此有必要从整体上对商业银行的金融资产协助查控进行体系化的健全和完善，构建既有利于金融资产查控的便捷高效和完整准确，又有利于商业银行的协助履行和操作执行的金融资产查控体系。

（二）研究现状

对该课题进行专题研究的主要是程美芬主编的《金融机构协助执行操作指引和制度研讨》，该书由中国金融出版社于2009年出版，系统和全面的对金融机构协助执行从理论和实践方面进行了深入探讨。国内其他相关课题的研究大多体现在存款等传统金融资产的查控和协助执行或协助执行制度的研究，集中于“执行难”的解决思路，而涉及理财等其他金融资产的查控以及其他有权机关的查控和商业银行在金融资产查控中的地位和职责边界的研究相对不多。

（三）研究方法

一是实证分析的方法。作为本文的研究对象，金融资产的查控是实践性很强的法律活动，关系着多方利益，对其进行实证分析十分必要，笔者本身工作内容包括商业银行协助查控，了解金融资产查控的一线资料，具备与具体操作人员、有权机关、监管部门以及金融同业进行有效沟通的畅通渠道，通过与相关机构和人员的沟通，掌握相关资料，为本课题的研究奠定扎实的基础。

二是规范分析的方法。如前所述，目前对于金融资产的查控，从种类上来说，仍然集中于存款等金融资产，虽然有权机关已经开始关注基金、保险、理财以及结构性存款等金融资产的查控，但仍然缺少明确的法律规范文件，而公安机关、检察机关、监察机关以及海关、市场监管等众多政府机关的查控权限，相关规定散见于诸多法律规范中，表现为不同的法律法规或各类通知。本课题将从现行有效的与金融资产的查控相关的法律规范中，分析有权机关的查控思路。现行有效的法律规范可能不尽完善，但其前瞻性和方向性对于金融资产查控的研究仍然具有很强的指导意义，本课题也将从现行法律规范出发展开分析。

三是法律经济分析的方法。金融资产的查控，无论是对于查控对象、查控主体还是履行协助查控义务的商业银行而言，“效率”都是要着重考量的因素，在分配权利过程中，依照法律经济分析学派的主张，效率必须作为法律的目的，应当把权利分配给最能有效利用的主体，或者这种分配最能节约交易费用。在金融资产的查控法规体系完善过程中，更加需要从提高效率出发，目前已经实施的最高院与商业银行间搭建的“总对总网络查控”即是基于这一目的而设计，然而需要查控的不仅仅是法院系统，还有其他司法机关和有权行政机关、监察机关，对于如何搭建涵盖不同有权查控机关与商业银行之间的网络查控体系，本文将作为讨论和研究的一部分。

四是比较分析的方法。通过对比澳门地区以及法、英、美等国相关法律，分析各自利弊，结合我国实际，取长补短，为我所用。

一、金融资产查控相关概念及法律关系分析

（一）金融资产的概念与特点

何谓“金融资产”目前尚无一致统一的定义。依据《人民法院、银行业金融机构网络执行查控工作规范》（法〔2015〕321号)（以下简称《网络执行查控工作规范》）第1条第2款规定：金融资产，指可以进行变价交易，并且交易价款及孳息可以存款的方式转入金融机构特定关联资金账户的各类财产。[3]该规定对金融资产进行了明确定义，但该定义并不完全恰当，与实务中金融资产的范畴也不一致，依据该定义，“可以变价交易”、“以存款的方式转入资金账户”是其核心要素，但不考虑时间因素，任何资产都可以转化为存款方式，显然这不是金融资产的特有之处；依据《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》，第三条金融资产，是指企业持有的现金、其他方的权益工具以及符合特定条件的资产，具体特定条件详见注释。[4]

相较于《网络执行查控工作规范》对于“金融资产”的定义，《企业会计准则》对于金融资产的定义更为准确和严谨，但对于非金融或会计专业人员，较难以理解，且未将货币存款、银行账户涵盖其中，而且按照《会计准则》，生产经营和商业活动中产生的应收账款也属于金融资产的范围，显然此类资产与商业银行的协助查控行为关系不大。归纳起来，可以由商业银行协助查控的金融资产应有如下特点：

1.最终体现为存款或现金方式，具有社会公认的一种观念价值，并可被登记在以商业银行为代表的各类金融机构的账户中。

2.变现较为容易，变现所需时间较短或依据合同较为确定。

3.商业银行等金融机构为该项资产提供中介、委托管理、监督管理或其他服务。

4.除实物贵金属外，其他均非有形动产。

（二）金融资产查控的法律实质

实现对金融资产的有效查控，需准确理解金融资产查控的法律实质。按照目前我国金融资产查控的实务操作，实际上是国家公权力对被查控人与银行之间金融合同的干预，这种干预依据干预的类型对双方间原有合同的效力影响也不同，但均体现在限制被查控人的权利。商业银行按照有权机关提出的要求依法合规的协助查控，即在协助事项范围内获得了不履行合同义务或向他人履行合同业务的法定事由，且并不因此构成对被查控人的违约，同时被查控人的合同权利在协助事项范围内受到限制或消灭。如协助查询，构成商业银行对客户信息保密的例外的法定事由；协助冻结是对客户债权请求权的限制，银行可以在有权机关要求协助事项的范围和时限内不对被查控人（银行客户）履行债务，被查控人不能向银行请求履行，也不能通过诉讼或仲裁的方式就该协助事项导致的不履行请求国家机关强制；协助处分则具有与向被查控人清偿相应债务相同的法律效力，能够导致银行与被查控人之间的债权债务关系在协助处分事项范围内消灭，因此，协助处分具有与民法上债权行使代位权相似的功能。[5]也正因为金融资产查控是对原有财产状况的“破坏”和“侵犯”，在查控过程中，应在保证查控实现的前提下，尽可能的减少对金融资产现状的干预，实现两者之间的平衡。

（三）协助查控相关概念的比较

对于商业银行依据有权机关的指令履行协助义务，相关法律法规的定义并不统一，常见的主要有“协助执行”、“协助查冻扣”与“协助查控”等，完善商业银行履行协助义务的法律规范，有必要对首先该类行为给予法律上的明确定义。

1.“协助执行”概念的来源与不足

《民事诉讼法》第242条规定： 人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。 人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。[6]据此，实务中对于商业银行的协助义务多采用“协助执行”的概念，但“协助执行”的概念很显然无法涵盖商业银行协助义务的全部内容，《民事诉讼法》第二百四十二条中规定的“查询”便未包含在“协助执行”的范围内，对于“协助查询”是否需要发出协助通知书也未明确。此外，财产查明和控制的需求主体，不仅是人民法院，还有公安、检察、监察以及海关、市场监管等众多有权机关，显然更不属于“协助执行”的范畴。

2.“协助查冻扣”概念的来源与不足

相较于“协助执行”，“协助查冻扣”或“协助查询、冻结、扣划”更为全面和通俗易懂，但《民事诉讼法》第二百四十二条对于指令进行财产转移规定的为“划拨”，而非“扣划”，因此“协助查冻扣”亦不够严谨准确。

3.“协助查控”概念的来源与优点

在《关于人民法院与银行业金融机构开展网络执行查控和联合信用惩戒工作的意见》（法〔2014〕266号）以及《网络执行查控工作规范》中率先提出和采用了“查控”的概念，对于商业银行而言，“协助查控”的概念明显更为准确和严谨，能够涵盖协助查询、协助冻结、协助划拨、协助扣划等多重含义。

因此，对于商业银行依据有权机关的指令履行协助义务的行为，采用“协助查控”的概念较为恰当。

（四）金融资产查控过程中的多重法律关系

商业银行协助查控过程中涉及有权查控机关、商业银行、查控对象、银行业监管部门（银保监会、人民银行）等多个法律主体，法律关系、法律结构较为复杂，健全和完善金融资产查控法律规范，必须首先厘清协助查控涉及的各类法律关系、法律结构。

1.有权机关与查控对象之间的基础法律关系

有权机关与查控对象之间的法律关系是金融机构协助执行的基础，是引起其他协助查控法律关系的产生、变更或消灭的前提。在特定的协助查控活动中，有权机关是否应向商业银行提供有效的基础法律关系法律文书，法律规定间存在较大差异，实务操作也不尽相同。按照《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第十条规定，办理协助扣划业务时，金融机构经办人员应当核实相关证件和法律文书，如缺少或法律文书相关内容与协助扣划通知书不符，应说明理由，不能协助查控相关事项。[7]但在实务中，基于有权机关的公权力地位或相关法律文书的保密性，执法人员往往不向商业银行提供相关法律文书。在这种情况下，商业银行及其从业人员便会陷入两难境地，有的为了避免被认定为不履行协助义务，即便有权机关不提供相关法律文书或有关决定书，也履行协助义务，避免遭受有权机关处罚，但也会因此面临未严格执行内部控制制度受到监管部门处罚或认定为内部控制执行存在缺陷，进而对相关责任人员进行问责；有的坚持要求提供，则面临可能遭受有权机关的处罚的风险。因此，对于基础法律关系法律文本是否有必要向商业银行提供以及商业银行是否有义务进行核实值得探讨，笔者认为基础法律关系法律文本无需向商业提供，作为其协助查控的要件。理由如下：

一是虽然基础法律关系法律文书属于引起协助查控其他法律关系的基础和前提，但基础法律关系的主体并不涉及商业银行，商业银行业不在基础法律关系中享有权利和承担义务；即便查控标的涉及银行，该情形也仅是银行作为协助查控人和基础法律关系中主体身份的重合；

二是商业银行并不具备核实法律文本恰当与否的能力，虽然有的法律规定有权机关应向银行提供身份证明文件和法律文书，但银行对此应只进行表面内容审核，其也并不具备核实基础法律关系是否合理的能力，即便有权机关向其提供相关法律文书，银行也只能确认基础法律关系文书与被查控人具有关联关系即可；

三是部分法律文书基于“扫黑除恶”、“防范和打击电信网络诈骗”等刑事案件侦办保密需要，不宜且不应向商业银行提供；

四是不将基础法律关系法律文本列为协助查控要件，不会影响查控效果。是否需要进行查控属于有权机关的职责范畴，确保银行协助查控的行为具有合法正当性是属于有权机关的义务；

五是不将基础法律关系法律文本列为协助查控要件，有利于提高协助查控效率，由于银行不需对基础法律关系法律文本进行审核，只需按照有权机关协助要求履行即可，无疑可以减少审核要件，提升协助查控的效率。

六是在目前的法律框架下，并没有相关法律法规赋予商业银行审查有权机关执法内容的权力。银行作为民事主体，无权对有权机关的公权力行为进行审查，特别是对于不涉及自身权益的公权力行为。

2.有权机关与商业银行之间的法定协助关系

在协助查控过程中，有权机关与商业银行之间是一种法定协助关系，是要求商业银行必须承担法定协助义务的法律关系，具有强制性和无偿性的特点，不存在支付对价的问题，但在实践中，即便不考虑商业银行的人力、运营成本，履行协助义务也会额外产生不可小觑的其他成本费用，如在协助扣划账户资金过程中产生的转账费用、商业银行开发网络查控系统的研发费用，履行协助查控义务是商业银行的法定义务，但确实增加了其运营成本，有必要对商业银行的协助查控予以一定的利益补偿，至少能够涵盖商业银行因此额外增加的运营成本，否则长期要求商业银行自行承担查控成本，必然会使商业银行对协助查控产生一定的抵触情绪，从长远也不利于社会协助查控体系的建立和完善。在查控过程中，对于银行提供反馈资料的形式，有权机关应考虑实现查控目的和节约银行协助查控成本之间的平衡，如有权机关不宜要求银行提供银行需耗费大量人力、物力、财力，在短时间内仍然难以解决的查控要求，如能够实现查控目的，应采用更加简洁易实现的查控要求；对于反馈信息庞大、工作量极大、纸质反馈资料多达万页的查控，应允许商业银行采用电子版反馈，并制定相应的处理规则，而不能动辄以银行故意拖延办理、不履行协助查控义务进行定性。

此外，在协助查控过程中，还会涉及查控内容与商业银行自身权益的冲突。如对已质押给银行的保证金账户、存单或其他金融资产进行查控，如何处理涉及商业银行自身权益的冲突，将在下一部分进行详细讨论。

3.商业银行与查控对象之间的合同关系

商业银行与查控对象之间的合同关系，最主要的仍然是存款合同关系，但随着金融资产的多样化，两者之间的合同关系也日趋复杂，大致可分为传统的存款合同关系及相关账户管理合同关系、证券基金以及贵金属的托管合同关系、代售代销等中介服务合同关系。不同类型的合同关系也必然导致商业银行在协助查控过程中的协助义务有所不同。

协助查控对于商业银行和查控对象之间的合同关系必然产生较大影响，突出体现在解除或部分解除商业银行与查控对象之间的合同关系、免除商业银行的义务、限制或剥夺查控对象的合同权利，特别是其中的协助扣划具有与民法上债权人行使代位权相似的功能。

4.监管部门与商业银行之间的监管关系

根据《商业银行法》、《银行业监督管理法》的规定，目前商业银行主要接受中国银行保险监督管理委员会的监管，但作为各类金融产品最主要的载体，商业银行面临的监管则更要宽泛，如在账户管理上更多的受到中国人民银行的管理，在涉及证券基金业务的账户管理上，还要受到国务院证券监督管理机构的监督管理。

协助查控是商业银行的一类特殊业务，自然应当受到中国银行保险监督管理委员会和中国人民银行及其分支机构的监管，作为商业银行的主管部门也应当对商业银行协助查控出台规范性的规章制度，规范、约束和指导商业银行的协助查控活动。特别是目前需要商业银行进行协助查控的有权机关日趋增多，需要商业银行进行协助查控的金融资产种类日趋复杂，亟需金融监管部门牵头制定统一的规范性文件，在充分调研基础上，完善协助查控的顶层设计，规范协助查控行为，提升协助查控质效，明确错误协助、拒绝协助的法律责任以及针对有权机关错误要求的救济途径。最为重要的是，对于商业银行协助查控业务的监管，重点应在前期的规范和指导，而非事后的处罚和问责。

二、金融资产协助查控制度现状分析

（一）主要金融资产的法律特性及查控薄弱环节

1.存款与账户

吸收公众存款是商业银行的主要经营业务之一，账户则是各类存款的有效载体。针对账户及账户内存款的查询、冻结、扣划是金融资产查控的主要内容，是金融资产查控最为主要的组成部分。其他金融资产的查控也往往落实于存款和账户的查控或与存款、账户的查控密切相关。金融资产的查控是对查控对象金融资产的查控，不应侵害商业银行自身权益，对于已经移交银行保管或处在银行控制下的账户和存款，不应再列入查控范围。但在实务操作中，可能因为查控对象户名与银行内部管理账户不易区分等原因，导致银行自身权益受到侵害。

2.债券

按发行主体主要包括：政府债券、金融债券、公司（企业）债券，对于国债，相关通知和批复明确了银行的协助查控义务，《最高人民法院关于对被执行人存在银行的凭证式国库券可否采取执行措施的批复》（法释[1998]2号）对凭证式国库券的查控作出了明确规定。[8]因此，对于人民法院要求冻结凭证式国库券的，银行应依法按照协助查控存款的有关程序办理；财政部、中国人民银行共同制定的《财政部、中国人民银行关于印发《储蓄国债(电子式)管理办法》的通知》

（财库〔2013〕7号）明确要求：对于人民法院要求冻结储蓄国债(电子式)，银行应依法予以协助查控。[9]但在实践过程中对国债的协助查控不够顺畅，主要有内外两方面因素导致，内部因素方面，由于部分商业银行存在未制定相关的协助查控制度或未建立相应的系统以及基层营业网点对债券查控相关规定和业务操作不熟悉等问题；外部因素方面，即便不考虑商业银行制度和业务操作层面问题，由于商业银行的协助查控为间接协助，出于经济和效率的考虑，对于债券的协助查控由中央国债登记结算有限责任公司和相关的交易所履行协助查控更为合适，需要关注的是，在对债券进行查控时，特别是进行扣划时，如果面临债券到期，需注意与债券相关联的账户的查控，在其他非存款或账户的金融资产查控过程中也存在类似的问题。

3.贵金属

商业银行从事的贵金属包括实物贵金属和“纸黄金”、“纸白银”业务，对于实物贵金属，一般由商业银行代为保管，有权机关的查询、冻结自无问题，扣划环节则需要建立和完善相应的扣划制度，一种处理方式是直接转移为有权机关占有，但有权机关考虑查控贵金属价值不确定、价值波动性大的考量，一般不采用此种方式；另一种处理方式则为将查控贵金属转变为现金，采用这种处理方式，就需要明确变现的价值依据，变现规则和变现价值一般应当遵从被查控人与商业银行先前签订的业务合同的约定。

4.理财产品

监管部门制定的《商业银行理财业务监督管理办法》对理财业务、理财产品作出了明确定义。[10]商业银行出于规避资本监管和投向监管等因素的考量，创新出了品种多样的理财产品，由于其收益明显高于存款，因此成为了社会财富的新聚集地，自然也成为财产查控的新方向。目前，司法机关和其他有关机关已经关注到对理财产品的查控，但由于理财产品众多，对于理财产品的查控尚存在诸多不明确和误区，还是金融资产查控的薄弱环节，亟需完善和加强。对于理财产品查控领域的问题突出体现在一是各金融机构实际经营、办理的理财产品范围远远超过《商业银行理财业务监督管理办法》的定义范围，而对于理财产品的内涵和外延，又无其他权威性的、达成行业共识的定义；二是理财产品交易结构、业务合同较为复杂，如何制定标准、规范的查控规则是解决理财产品查控难点的关键；三是实施层面如何反馈理财产品信息以及如何对理财产品实施轮候冻结或部分冻结，由于理财产品现金价值的不确定，有的理财产品有净值，有的理财产品无净值，在对其进行协助查询时，需统一反馈信息的各项要素及现金折算公式，如有权机关要求部分冻结，则冻结的应为理财产品的部分份额，而非确定金额的现金价值。

5.代销类金融资产

是指银行接受其他金融机构的委托，为其销售的金融资产。对于该类金融资产，有权机关应优先考虑要求作为委托人的金融机构进行协助查控，不应直接要求作为受托人的银行进行协助查控。但如果有权机构仅要求作为受托人的银行协助查询被查控人对相关金融资产的购买情况，则并无不妥，银行应予以积极协助和配合。

6.委托管理、监督管理类金融资产

是指银行接受他方委托，依据法律或合同约定，对基金或账户资金的投向进行监督或管理的金融资产。委托管理和监督管理类金融资产，涵盖金融资产种类也较多，合同约定的各方权利和义务也不尽相同，因此，对于该类金融资产的查控实质在于查控对于第三人享有权利的金融资产，最具代表性的该类账户为证券交易资金第三方存管账户和二手房交易资金监管账户。如何对该类金融资产进行查控，需要根据合同性质及各方权利义务，研究出台针对性的查控规则。

7.票据以及银行表外资产

票据是我国经济主体使用最广泛的非现金支付工具，同时也是一类重要的金融资产，票据类金融资产可以分为两类，一类是基于商业信用的票据，如支票、商业承兑汇票；一类是基于银行信用的票据类资产，如银行承兑汇票、信用证以及以此为基础的收益权等。基于不同的信用，采取的查控措施和银行的协助义务也有所不同。对于银行承兑汇票、国际、国内信用证等承诺类票证的查控，对其查询方面，相对容易实现，但也面临较多局限，人民银行主导的电子商业汇票系统以及各家银行联网的票据查询查复系统是票据查控的主要系统，但相关系统仍

属于相对封闭运行的系统，并无统一的可供有权机关查控的票据系统；信用证则更无统一的查控系统，对其查询通过现场各家商业银行进行线下查询实现；相较于查询，对银行承兑汇票、信用证的冻结和扣划则更为艰难，面临的相关利益方更为复杂，对于票据以及银行承兑、信用证等承诺类票证的查控，面临最大的困难在于能否查控以及如何查控的法律依据缺失，导致实务操作的混乱和争议，甚至不得不采取回避处理的方式。

8.保险箱业务

是指银行提供场所以及保管箱设备并以出租方式租赁给客户用于保管贵重物品、重要文件、有价单证等物品的一种租赁性服务业务。从法理角度看，保管箱合同是一种有从属其他给付的合同，是带有劳务、保管义务的租赁合同，在保管箱合同中，银行的主要义务是提供保管箱供客户使用，[11]从属的义务是承担保险箱内物品的安全保障义务。对协助执行保管箱的依据主要是根据《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》，司法机关调查取证以及民事程序中对于被查控人隐匿财产进行搜查和强制执行的相关规定。如果司法机关认为有关证据、财物、文件存放在银行保管箱并要求银行协助的，银行有义务予以配合。但在实务中，对于保管箱业务的协助仍然面临着诸多难点，有必要进一步明确和界定。如银行及其工作人员是否应当作为见证人的问题，根据《刑事诉讼法》，司法机关在搜查时，应当有被搜查人或者他的家属、邻居或者其他见证人在场，在实务中银行工作人员极有可能会被要求协助司法机关参与搜查和扣押活动，也极有可能会被要求作为见证人在有关文书上签字，但银行及其工作人员作为见证人也有明显不合理的地方，相关法律法规所列的见证人应为被查控人的亲属或邻居或其他见证人，其他见证人的性质应为等同于被查控人亲属或邻居的人员，或者聘请公证机关人员到场对搜查、开箱、破箱行为进行公证。但银行及其工作人员作为保管箱业务合同的相对方，显然与保管箱的搜查和扣押箱内财产存在利害关系，无法保证其独立性，如果银行工作人员作为见证人，事后客户与银行就保管箱开箱及箱内财产内容、数量发生纠纷时，就会对银行造成民事诉讼中的被动。

（二）商业银行履行金融资产协助查控义务的程序问题

1.有权查控机关重多、规范零散、权限不一

通过梳理相关规定，不完全统计，目前有权查控的机关多达19个，包括：公安、检察、法院、国家安全机关、监察机关、税务机关、审计机关、市场监督管理部门、价格管理部门、军队保卫部门、中国银保监会、中国证监会、中国人民银行、国有企业监事会、海关缉私局、海关、财政部、监狱等。而且各自权限不一，有的能够查询、冻结、扣划（如法院、海关），有的仅能够查询、冻结，但不能扣划（如公安、检察院），有的仅能够查询（如市场监督管理部门、中国银保监会及其派出机构）。相关的法律法规更是零散，既有《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》等程序法规定，又有各行政机关的部门规章、通知等。有权查控的机关繁多以及相关法律法规规定过于零散给银行特别是基层网点履行协助查控带来了诸多困扰，既不利于提升协助查控的效率，也容易导致协助错误。此外，对于持有《调查令》的律师是否有权查询，法律也无明确的规定，各地执行尺度不一，经常使商业银行处于两难境地。

2.法律文书、手续标准不统一

商业银行在对有权机关出具的手续进行审查时，应当以相关的法律法规作为依据，核实执法人员的相关证件，以及有关生效法律文书或行政机关、监察机关的有关决定书等，是商业银行协助查控的应然状态，但由于相关法律法规对需出具的手续规定不统一，加之基于有权机关的强势地位，出具手续可能不规范或缺失，如按照现行查控相关法律法规，均要求银行经办人员核实有权机关执法人员的工作证件，鉴于商业银行的相对弱势地位，显然难以实现，加之不同有权机关的工作证件并不相同，如执行法官的法官证、执行公务证，有最高院统一制作的执行公务证，也有各级法院自行制作的执行公务证。每个行政机关的工作证件更是五花八门、不尽相同，有的证件有工作人员的照片、有的无工作人员的照片，有的制作精良，有的简易到就是一个纸卡片，而法律并未赋予银行核实执法人员身份证件的权利，导致银行对有权机关出具的手续进行审查难以真正落实。在实务中，由于有权机关出具手续的不标准导致有关机关与银行间因协助查控发生的冲突屡见报端，如有的执法人员持超过有效期的证件，有的只提供一名执法人员的证件、有的证件上注明执法人员所属职能部门为财务、后勤、文秘部门，有的有权机关出具介绍信要求替代工作证件，有的协助执行通知书采用手写方式。虽然按照相关规定，对于手续不规范的协助业务，银行有权不予协助，但如果不予协助，仍然面临有权机关处罚和民事赔偿的风险。此外，为了提高查控效率，特

别是在“扫黑除恶”和防范打击电信诈骗方面，往往查控的时间要求极为紧急，便采用电话通知、邮件传递等变通方式，应当说此类方法在手机银行、网上银行日益发达的今天，对减少犯罪分子转移财产的机会，保全人民财产安全方面起到了积极作用，但电话通知、邮件传递也面临有权机关与银行间、银行上下级、不同部门间的信息传递，并非效率最高的选择，且与现行法律法规相冲突，不应成为协助查控的常态。

3.网络查控仍存漏洞

目前，在最高院主导推动下，法院系统与主要商业银行间搭建了“总对总”的网络查控系统，基本实现了对目标查控主体金融资产的网络线上查控，但由于缺乏统一的金融资产分类和查控标准，网络查控效果在各家银行表现不一，除了最高院与主要商业银行搭建的“总对总”网络查控系统外，部分地方各级法院也与当地商业银行或银行分支机构搭建了功能类似的查控系统，公安机关在扫黑除恶和防范打击电信诈骗过程中也搭建了相关的网络查控系统，部分地区的海关、监察委也已经或正在搭建与银行间的网络查控系统，有的是与商业银行总行搭建的“总对总”系统，有的是区域有权机关与银行分支机构间搭建的系统。多重系统的搭建不但不利于确保查控数据的一致和有效，也为商业银行增加了额外的系统开发成本。网络查控与现场查控的衔接方面，目前更多的问题体现在网络查控错误或异常的纠正制度尚不完整，网络查控信息的反馈多为单向，数据的错误需要线下现场查控来补救。

（三）金融资产查控的沟通、责任追究及权利保障制度存在问题

如前所述，协助查控工作是一项容易导致银行与有权机关发生争议的特殊业务活动。一方面，规范商业银行协助查控工作的法律性文件纷繁复杂，相互间存在不衔接甚至是相冲突的地方；另一方面，实务中有权机关执法人员的身份难以辨别、素质参差不齐、执法行为规范程度不同、商业银行协助查控的水平也不均衡；此外，如果银行对不应予以协助的事项进行协助，又会导致法律、合规、索赔、声誉等各类风险。

1.协助查控过程中的沟通不畅

沟通不畅的原因是多方面的，既有有权机关手续不规范、地位强势、违规执法的可能，如有权机关在银行工作人员告知其应到其他分支机构进行查控后，仍然要求其予以协助查控，否则将实施处罚；也有商业银行协助查控规章制度不完善、业务人员技能不熟练、会计信息系统不支持的原因，如银行未对协助查控国债、理财等金融资产作出制度规定，业务人员不知如何协助；还有相关法律法规不明确，双方理解存在分歧的可能，如银行为避免纠纷，要求有权机关执法人员留有影像资料，而有权机构执法人员以相关法律法规无规定为由，拒绝银行工作人员复印其工作证件或留存查控影像资料的要求。即便有权机关执法人员依法履职或积极配合商业银行内部制度要求，银行工作人员也面临核实证件和法律文书有效性、真实性的鉴别困难。

2.保密义务的界定不明确

为了防止泄露协助查控过程中银行工作人员知悉信息，也为了应对监管检查、防范客户（被查控人）以及相关利害人要求银行承担违约责任，银行对履行协助查控还应负担相应的保密义务，妥善保管相关查控文件。但在查控实务过程中，相关法律规范对于商业银行需履行的保密义务并未予以明确界定。从合理性分析看，在协助查控过程中，当然应对查控事项予以保密，否则有权机关的查控随时可能落空，商业银行及其工作人员对于协助查控过程的“通风报信”应承担相应的法律责任；但协助查控事项办理完结也并不意味着银行协助查控工作的完结，如果执法人员明确要求银行应当对查控事项进行保密的，银行工作人员必须按照执法人员履行保密义务，特别是在查询过程中，一旦查控信息泄露，将产生被查控人知悉有权机关行动、转移资产等重大不利后果。因此，在查询阶段，即便是执法人员未要求银行工作人员予以保密，银行工作人员也应予以保密。但在银行协助有权机关控制、处分被查控人资产后，按照银行与被查控人之间的合同及相关法律规定，商业银行应履行附随合同义务，将有关情况及时告知被查控人。实际上，即便是银行不告知，被查控人自己也可以主动查询到自身金融资产状况的变动，如果被查控人主动查询到自身金融资产状况的变动，询问银行工作人员，而有关机关要求银行予以保密，此时银行便陷入两难境地，因此有必要对银行保密义务的范围和答复客户的内容、时间要求等以法律性文件予以明确。

3.责任承担与权利享有不匹配

依据《民事诉讼法》及相关规定，有权机关对协助执行人不但可以处以罚款，还可以对主要负责人或直接责任人员予以拘留，并可以向监察机关提出纪律处分建议[12]，银行协助不当甚至可能构成妨害公务罪或拒不执行人民法院判决、裁定罪。[13]实践中因不当拒绝导致银行及其工作人员被有权机关处罚的案件层出不穷。而赋予银行的权利则相对较少。在涉及银行自身权益时，特别是对已经质押给银行的存单、账户、保证金、理财资产等进行查控时，银行只能通过提起执行异议程序进行救济，不但耗时费力，而且面临被担保的主债权到期逾期等现实困难，极大的打击了银行协助查控的积极性，一定程度上，现行协助查控体系限制了银行的申辩机会，行政管理色彩十分突出。

（四）查控覆盖不全形成“反向选择”

目前，最高院牵头搭建了与主要商业银行间的司法查控系统，但并非所有的商业银行都纳入该系统，导致银行客户在选择银行时，“反向选择”那些没有纳入司法查控系统的银行，进而导致纳入司法查控系统银行客户的流失；同理，由于接入“总对总”司法查控的各家商业银行的系统开发标准不统一，纳入查控范围的金融资产也不尽相同，导致客户在办理业务时，优先选择那些查控系统不完善、纳入金融资产种类较少的银行，导致查控水平越高、司法查控系统越完善的银行客户的流失。

三、金融资产协助查控制度的比较与借鉴

域外法律都非常注重财产查控制度的构建，也建立了各具特色的财产查控制度。分析英美法系和大陆法系典型国家和地区的金融资产协助查控制度，总结和比较各自优缺点，对于提出和完善我国的金融资产查控法律制度具有积极意义。

（一）法国关于金融资产协助查控的规定

在法国民事程序中，银行协助查控属于债权查控的一种，即查控的标的是被查控人对银行的债权，银行因所负债务而成为当事人，享有当事人的权利和义务，与有权机关不存在协助的权利义务关系。

按照现行法国民事执行程序法的规定，金钱债权的查控和非金钱债权的查控适用不同的程序，查控对于金融机构的债权仅限于金钱债权，如果对银行保管箱内的财物采取查控措施，则适用查控第三人持有的债务人动产的程序。即查控生效后，银行与查控申请人之间在法律上建立直接的债权债务关系。如果银行无视查控令的效力，仍然向原存款人支付存款，则支付行为不影响其对申请查控人的

支付义务，即银行必须第二次履行支付义务。如果银行不向申请查控人履行支付义务，则申请人可以另行向法院提起支付义务之诉。如果在查控时，银行向有权机关提供了不实信息，导致查控失败或产生损失的，则银行需要承担侵权行为法中侵害债权的责任。

法国《民事程序法》还规定了检察官对于收集债务人财产信息的司法救助制度和程序。规定检察官对无法获取债务人财产信息的债权人提供司法救助，所有政府部门、企业、事业单位都有义务向检察官报告情况，不得以遵守行政命令、保守商业秘密为由拒绝提供。[14]如果执行法官或执达员需要检察官的协助，其首先应当履行好自己的义务，积极收集被查控人的财产线索，在穷尽调查手段之后，可以向检察官提出协助调查的申请。由此可见，法国民事程序中只有扣押对金融机构的金融债权的程序，而无金融机构协助执行程序。

（二）英国关于金融资产协助查控的规定

根据英国法律，被查控人首先应通过财产调查制度，获取相关财产线索。查控在银行的金融资产属于“查控第三人持有的债务人财产程序”的情形之一，类似于中国民事诉讼法中的保全阶段和执行阶段。在英国，申请查控债务人的银行的金融资产，也区分为两个阶段，第一阶段的裁定向银行送达后，银行就不得将相应的金融资产支付给金融资产原权利人，但此时的裁定并不能起到将存款扣划给申请人的效果；而第二阶段支付裁定一旦作出，则银行就成为申请人的直接债务人，从而负有根据判决而非金融资产合同向申请人支付对价的义务。

在英国，法院要求支付判决一旦做出，金融机构就成了申请人的直接债务人，从而负有根据判决而非原有的存款法律关系向申请支付存款的义务。

（三）美国关于金融资产协助查控的规定

《美国联邦民事诉讼规则》对查控问题几乎没有规定，各州关于查控程序的具体规定也不尽相同，因此很难从总体上对美国银行协助查控的制度进行概括，但在基本原理上，美国各州法律中关于银行协助查控的制度基本也认为银行是作为被查控人的债务人而存在，要求银行在协助查控金融资产时，需要法院签署的扣押令，银行对于扣押令可以进行申诉，从而在实体和程序上对于银行权益给予充分的保护。

（四）澳门地区关于金融资产协助查控的规定

《澳门民诉法》第749条对查控银行存款进行了规定，根据其规定，查控债务人在银行的存款适用有关查控债权的规定。首先由法院向银行发出通知，通知银行某债务人在银行的某笔存款需由法院而不再由存款人或银行处置，银行接到法院的通知后，需要声明相关债权是否存在、是否已经提供担保、到期日等具体信息。银行如不作出声明，则视为相关存款存在并且适合于强制执行。银行如果在声明中作出不实记载，则构成对申请查控人债权的侵害。

如果银行在接到通知后，声明存款不存在，则相关方应按照法院要求到庭听证，法官听取各方意见，如银行坚持存款并不存在的主张时，申请人可以选择放弃查控，也可以选择维持查控。如果申请人选择维持查控，法院将会认定所查控的存款是一笔未必存在的存款。至于存款到底是否存在，需要经过由申请人提起的诉讼程序审理后方能解决。

根据《澳门民诉法》的规定，查控银行存款与查控一般债权有许多不同之处，有其独特的处理方式。一是对于银行与其客户之间发生的，在查控前已经完成的交易行为，如果在查控时尚未记入账户，则银行可以在查控后对账户余额进行变动；二是在查控前已经完成提示付款的票据或其他支付凭证，如果银行在查控前已经付出票据项下款项，则银行可以在查控后从被查控的账户内扣除相应款项。

综合对法国、英国、美国在金融资产协助查控过程中银行机构的定位，可以总结在看出有着基本共同的理念，一是通过各国在通行的程序法理念的汇总，可以看出，并不存在银行协助实施查控的概念；二是被查控人将资金交付给银行后，查控金融资产的实质是查控被查控人持有的债权；三是对查控的债权发生实体争议时，要给予银行申辩的机会，而不能直接扣划；四是银行协助不当时，应承担侵权责任和违约责任；五是银行作为协助查控人时，享有额外的权利，特别是在澳门地区尤为突出和明显，澳门地区关于金融资产协助查控的规定对我国金融资产查控体系的搭建具有较高的指导和借鉴意义。

四、金融资产协助查控制度的完善及立法建议

（一）完善商业银行金融资产协助查控制度的总体思路

虽然从各国在通行的程序法理念中看出，多采用查控第三人持有的被查控人财产的方式，而较少采用协助执行或协助查控的概念，更好的体现了有权机关与协助查控主体间平等主体地位。但在当下，采用协助查控的理念可能更符合我国实际，原因一是从根本上推翻现有的查控理论制度和体系，重新搭建新的查控理论和制度涉及面过广，涉及大量配套法律法规的修订，短期内缺乏可行性；二是协助查控的体系已运行多年，协助查控的理念已深入人心，理念的改变需伴随查控法律法规的修订逐渐改变，难以一蹴而就；三是现行查控体系虽然不尽完善，但基于司法、行政、监察机关的国家权力建立的查控体系，具有查控效率高等优点。因此，商业银行金融资产协助查控体系应在现有查控理念和查控体系基础上进一步的完善，而不能另起炉灶，推倒重来。下文完善商业银行金融资产协助查控法律制度建设的诸多措施也主要基于现有协助查控的理念，而未按照域外法律以查控被查控人对第三人的债权程序取代现有的商业银行协助查控的思路进行探讨。

（二）建立“覆盖全面”的金融资产协助查控制度

解决目前金融资产协助查控法律规范庞杂，制定机构众多，协助查控规范性不足、反向选择等问题，亟需金融资产协助查控的规范体系的“顶层设计”。解决问题的关键是由目前的分散改为集中，包括法律性文件的集中、牵头管理部门的集中、系统的集中、协助主体的集中以及金融产品标准的规范统一。

1.建立“覆盖全面”的金融资产查控法律性规范

在对现行查控法律性文件进行系统梳理的基础上，出台统一的金融资产协助查控法律性规范，并使之具有较高层级的法律效力，逐步废止各有权部门发布的有关金融资产协助查控的层级较低的通知、文件。笔者认为可以通过两个完善方式实现，一是建立完全统一的“覆盖全面”的金融资产查控法律性规范；二是司法、行政、监察分别建立各自领域“大一统”的金融资产查控法律性规范。两者比较而言，建立完全统一的“覆盖全面”的金融资产查控法律性规范更为适当，即便是分别建立各自领域的金融资产查控法律性规范，也应保持相关规则的一致性，避免给银行协助查控带来困惑，相关法律性文件的规定应以减少协助查控的难度，提升协助查控效率为主要出发点，围绕明确各有权查控机关的权限、需提供的执法人员证件及法律文书、明确新准入有权查控机关的上位法标准和层级、保密义务的产生与遵守、规范商业银行不当协助的处罚措施、流程及商业银行的异议和救济措施、渠道等进行规范和统一。

2.明确银行金融资产协助查控的牵头管理部门

虽然目前有权进行金融资产查控的机构多达19家，但最为重要和占比最高的的仍然是人民法院的司法查控，而商业银行的监管部门包括中国人民银行和银保监会。可以说，人民银行、最高人民法院、银保监会是银行金融资产协助查控工作最为核心的三家管理部门，人民法院的需求最为迫切和主要，人民银行承担账户管理职责，银保监会及其派出机构则是商业银行的日常监管部门，依法依规对商业银行实施监督和管理。三者中与商业银行关系最为紧密的则是银保监会，由其作为银行金融资产协助查控工作的牵头管理部门也最为恰当，人民法院的需求虽然最为迫切和主要，但其查控需求是与行政机关和监察机关以及公安、检察机关的查控是并列存在的，所以由其牵头管理明显不当，人民银行对商业银行的监管主要体现在货币发行、制定和执行货币政策、维护金融市场的秩序和币值的稳定、代理保管国库资金等宏观政策方面，由其牵头管理并不及银保监会直接和有效。

3.建立“覆盖全面”的金融资产协助查控网络系统

网络查控具有高效便捷的显著优点，目前，最为完善的网络查控系统为最高人民法院与银保监会牵头组建，主要商业银行纳入其中的“总对总”司法查控系统，该系统设立的目的主要是“基本解决执行难”，该系统的创新之处在于将存款、账户、理财等金融资产全部纳入查控范围。当然，该系统仍然存在诸多不完备的地方，突出体现在未能将全部的商业银行纳入系统、未明确相关金融资产的认定标准导致各家商业银行实际执行情况层次不齐。下一步可在进一步完善系统功能的基础上，由银行监管部门作为主管部门，积极主动与有权查控机关进行对接，将查控系统推广至其他有权机关，逐步减少直至取消线下现场查控，也可以同时解决手写法律文书缺乏规范性的问题。最终，实现建立覆盖全部商业银行（包括信用社、邮政储蓄、财务公司以及第三方支付机构）、覆盖全部金融资产的网络查控系统。

4.建立“覆盖全面”的金融资产协助查控沟通协调和责任追究制度

建立畅通完善的金融资产协助查控沟通协调制度，一是明确在协助查控过程中的纠错制度，即如何纠正协助查控出现错误，明确不同错误类型的纠正流程和协助查控过程中不同主体的各自权限；二是建立有权机关、监管部门以及商业银行间的定期会晤机制，讨论协助查控过程中遇到的问题，提出下一步的解决方案，研究金融资产的新品种和市场动向，有针对性的及时调整和完善协助查控制度。在完善金融资产协助查控沟通协调制度基础上，还需进一步建立“覆盖全面”的金融资产协助查控责任追究和承担制度。

虽然现行《民事诉讼法》较之以往已经加大了银行协助查控义务和责任，但针对金融资产协助查控过程中的责任追究和承担制度建设仍需跳出《民事诉讼法》的范畴，以更为广阔的视角来搭建和构造。

一是建立双向的责任追究制度，既要规范追究银行作为协助义务人不当协助或错误协助的责任，也应对有权机关滥用职权、不当履职的行为的责任承担进行规范和约束；

二是跳出《民事诉讼法》的范畴，建立涵盖司法、行政、监察等国家公权力查控行为的更为广泛的责任追究和承担制度规范；

三是统一和规范各类责任追究方式的适用条件和范围，针对不当协助或错误协助的轻重程度、主观目的、客观影响等因素，确定相对应的责任追究方式。责任追究和责任承担也不再局限于原有的对于单笔业务的不当协助或错误协助，还应将协助查控系统的不完善、故意隐匿金融资产类型等纳入其中，因为在网络查控的情景下，系统层面的不当协助或错误协助较之单笔业务的不当协助或错误协助的后果更为严重和恶劣，更有必要加以规制和追究。

5.建立完善的商业银行履行协助义务的权利保障制度

保障商业银行在履行协助义务过程中的自身权益，应从程序和实体两方面予以完善。一是建立快捷高效的救济制度。商业银行如果对查控要求有异议，无论是司法查控还是行政、监察查控，都应建立其异议提出和救济制度。现行《民事诉讼法》对法院查控的异议提出和救济进行了明确规定，但其他查控的救济则较为缺乏，因此有必要针对各类协助查控建立统一完善的异议提出和救济制度，可在目前《民事诉讼法》中银行享有的异议权和起诉权基础上，将其他有权机关的查控纳入其中，即银行对于法院以外的其他有权机关的查控同样享有异议权和起诉权。此外，对于不同查控类型，银行享有的异议权和起诉权也有所不同，对于协助查询，因不涉及实体权益的处置和限制，原则上对于此类协助，银行不必享有救济权利；对于协助冻结，则银行应当享有异议权和起诉权，但协助冻结义务应先行履行，保持查控标的的可控状态；对于协助扣划，银行应当享有异议权和起诉权，且如果银行提出异议，有权机关应当立即中止对标的的扣划，等待争议结果的确认。

二是改变目前以申请查控人为被告的模式，直接以有权查控机关为被告。目前，如果银行提起异议之诉，需要以申请查控人为被告，请求法院驳回申请查控人有关请求，被查控人应作为第三人参加的诉讼。但在查控过程中，银行与申请查控人并不存在法律关系，以申请查控人作为被告，执行查控功能的有权机关置身事外，客观上削弱了其依法合规履职的动力，因此直接将有权机关作为被告更为恰当，如果是人民法院为被告，应实行异地审理。如果上述改革过于激进，至少应由查控法院的审判庭审为宜，排除查控人员先入为主的不利因素。

三是建立统一的商业银行优先权保障规范。在查控金融资产过程中，无论查控的标的是债权还是资产，银行由于行业的特点，经常会为自己的债权设定质押等优先权，因而可能对有权机关的查控对象享有优先权。由于现行法律仅对银行承兑汇票和信用证的保证金只能冻结、不得扣划作出了规定，但对其他金融资产的质押物和以及其他类型债权的保证金，则既可以冻结也可以扣划，银行只能通过申请异议或提起异议之诉来实现权利主张。为充分发挥银行在金融资产查控过程中的协助作用，首先必须保障银行享有的合法优先权，借鉴和发展我国澳门地区关于协助查控的做法，在要求银行反馈协助查询结果时，应要求银行同时反馈是否具有质押等优先权，如银行反馈已设定质押等优先权，有权机关可以要求银行提供相关证明材料，如对银行提供的相关证明材料审核后认定银行不享有优先权，则应要求银行保持金融资产的现状冻结，并告知银行在规定期限内提起异议之诉的权利。对于银行的此类异议之诉，宜适用简易程序审理，提升裁决效率。对于保证金，司法实践中部分法院认为存放于被查控人账户的资金并未转移给银行占有，不符合有关保证金只有在转移占有之后才产生担保效力的规定，因此，法院强行扣划保证金账户中存款的案例屡见不鲜，但如何认定保证金的转移占有，

应统一制度规则，明确若账户所有人不能对账户内的资金自由支配和完全控制，而是需质权人同意方可使用，则应认定保证金已转移占有。银行优先权的保障还涉及抵销权的行使，我国法院多认为银行收到协助查控通知后，以行使抵销权为由扣收存款还贷的行为是妨害协助查控的行为，银行在开展业务过程中，多采用制式格式合同的做法，几乎所有银行的格式合同文本里对会对抵销权有明确的约定，银行对于其持有的财产或负债多数情况下都存在抵消事由，但银行行使抵销权确实对于协助查控形成妨害，平衡两者之间的关系，需进行法益的权衡。若基于“法律不保护懒惰者”的理念，则不应考虑银行抵销权的行使，但银行在一定程度上，与被查控人的其他债权人类似，无法全面获知被查控人的信息，认定银行为“法律上的懒惰者”也有偏颇，笔者建议在此领域进行大胆创新，建立查控机关与银行间的利益共享制度，如银行对被查控人金融资产享有抵销权，则可实现对查控金融资产的部分抵销权。该项制度虽创新幅度较大，但也有例可循，如其他债权人对已冻结财产的参与分配权。[15]此外，由于账户具有的结算功能，应承认和保护银行账户的结算优先权，在各国的查控法律中，多有账户冻结后，仍可根据冻结前已经发生的结算行为对账户余额进行改变的规定，比如某人的账户虽已被冻结，但如果其在冻结前已经签发的支票并已交付给受益人，则受益人在冻结后持支票要求银行转账时，银行仍可从账户中划走等同于支票金额的资金，认可账户结算优先权，主要是基于在有权机关冻结行为前，被查控人处分被查控账户的资金行为已经完成，只是尚未记账，有权机关要冻结的只是被查控人的账户和资金，而非其他人的权益，所以出现这样的情形时，如不允许对账户金额进行变动，则势必伤害受益人的权益，从主观上讲，受益人属于善意且为案外人，法律没有理由不保护其合法权益，也只有保护案外人受益人的利益才符合公平原则，我国现有的协助查控制度并不承认结算优先权，反而规定在有权机关冻结后，银行对账户无论进行何种变动，都属于妨害强制执行的违法行为，如果被查控人在冻结前已经签发了票据，银行就只能退票或自己承担损失，这显然有失公平，亟需出台明确规定，承认结算优先权。从法理上分析，在存在以下情形时，银行应当对被冻结的账户拥有结算优先权：一是银行冻结前已经收到的针对需冻结账户的收款或付款的结算凭证，在冻结之时或之后，可以记入该账户并对账户资金进行变动；二是被冻结的账户的所有人在冻结行为之前已经签发的支票，并且已

经将支票交付受益人，受益人要求入账的，则银行可以在冻结后对账户余额进行变动；三是在冻结前已经完成提示付款的票据，如果银行在冻结前已经付出票据项下款项，则银行可以在冻结后从被冻结的账户内扣除相应款项。根据《澳门民诉法》的规定，对于银行与其客户之间发生的，在查封前已经完成的交易行为，如果在查封时尚未记入账户，则银行可以在查封后对账户余额进行变动，在查封前已经完成提示付款的票据或其他支付凭证，如果银行在查封前已经付出票据项下款项，则银行可以在查封后从被查封账户内扣除相应款项。《澳门民诉法》的上述规定较为合理的考量了结算优先权，非常值得我们在后续完善过程中借鉴和采纳。

6.建立完整的商业银行业务协助主体体系

商业银行是依照《商业银行法》和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。[16]但依据《银行业监督管理法》第二条之规定的“银行业”的范围[17]与《商业银行法》规定的“银行业”的范围并不一致。两相比较可以看出，《银行业监督管理法》规定的银行业金融机构的范畴较《商业银行法》更为宽泛，也更符合经济运行过程中承担“银行”职责的主体范围，但由于“银行”类主体协助查控的金融资产主要是围绕存款和账户结算开展，因此归属于银保监会监管的金融资产管理公司、信托投资公司、金融租赁公司等，由于其并不承担吸收存款和开立账户的职能，因此不在本文讨论的作为协助主体范围内，其在协助查控中的作用和特点也与“商业银行”有较大区别，而上述规定未列明但属于“银保监会批准设立的其他金融机构”的村镇银行、邮政储蓄以及未列入银保监会监管范围的第三方支付机构在很多程度上同样承担了“吸收存款和账户结算”的职能，因此，应当围绕“吸收存款和账户结算”这一特点，将银行及类银行机构进行协助查控的统一管理，执行统一的协助尺度，这类主体应当包括：各类商业银行（国有、股份制、城市商业银行、农村商业银行、民营银行、村镇银行、外资银行、中外合资银行）、城市信用合作社、农村信用合作社、财务公司、邮政储蓄、第三方支付机构。只有将全部承担“吸收存款和账户结算”职能的金融机构全部纳入协助查控主体范围，才能实现有效查控，也才能保障银行机构间的公平竞争，防范因查控主体不全，导致某家机构成为“避控天堂”，造成“劣币驱逐良币”的严重后果！

（三）建立统一规范的金融资产产品查控标准

实务中，协助查控过程中发生的纠纷和存在的问题，多源于目前各类金融资产查控标准的不统一。因此，建立统一规范的金融资产查控标准成为解决问题的关键，有必要针对金融资产的基本法律特性、特殊类型及存在分析基础上，对各类金融资产查控标准予以规范。

1.存款与账户

存款和账户是最主要的金融资产，始终是协助查控的重点。由于存款种类众多，因此在协助查控过程中需区分存款种类和账户类别，由银行提供不同的协助查控措施。在对存款与账户的查控过程中，有权机关应当要求银行在协助查控的反馈信息中，提供存款和账户的种类，并事前规范好各类存款和账户种类的定义。目前法律规定的个人存款类型主要有活期存款、定期存款、定活两便存款、通知存款以及其他形式的个人存款，[18]单位存款类型主要有定期存款、活期存款、通知存款、协定存款及经中国人民银行批准的其他存款。[19]

对于一般活期存款以及与之相类似的定活两便存款，是最少限制和最具有流通性的金融资产，对于此类存款的查控，如无其他优先权限制，商业银行应依据有权机关查控指令实时冻结和扣划。

对于定期存款等不能即时变现的存款，虽然按照存款合同的约定，可以提前支取，但依据存款合同，利息需按照活期存款利率进行计算，在相关金融资产已被冻结的前提下，应继续履行被查控人与银行间存款协议至到期日再行扣划，而不应提前扣划。原因一是相关金融资产已被冻结，继续履行不会对有权机关和申请查控人利益造成损害；二是履行到期使得金融资产的增值最大化，资产的增值既有利于有权机关，也有利于被查控人；三是不破坏既有的存款合同关系，以维护既有经济关系的稳定和预期。同理，对于通知存款，在需要扣划时，也应履行通知义务，尽量维护既有的存款合同关系。

除了上述传统存款种类外，还有两类较为特殊的存款产品，即结构性存款和存款收益权类产品。[20]按照《中国银保监会办公厅关于进一步规范商业银行结构性存款业务的通知》第六条的规定，结构性存款需要存款人承担一定的风险，并应当按照理财产品进行管理，但从处理原则上，比照定期存款的查控处理方式较为恰当。存款收益权类产品是指将定期存款的收益权转让的一种产品，如果提

前支取，银行会将该笔存款收益权转让给信托公司，让客户提前拿到本金和收益。本金和利息都是在国家的存款保险制度保障之内，多见于民营银行或规模较小的商业银行，对于存款收益权类产品，目前尚未有相关的监管规定，但鉴于其可即时取现且不影响收益，对于该类金融资产的查控，应参照活期存款的查控处理方式执行。

账户是存款的载体，一般而言个人存款账户是与存款类型相一致，但是目前各家银行多采用多功能借记卡的方式，一个借记卡内既可以办理活期存款业务，也可以办理定期存款业务，一般在银行系统内采用多个子账户的方式来解决，因此在银行对个人存款账户查控协助的反馈信息需为与具体的存款产品一一对应的子账户。除个人存款账户外，最为重要的账户为人民币银行结算账户，银行结算账户按存款人又可分为单位结算账户和个人银行结算账户，单位结算账户又分为基本存款账户、一般存款账户、专用存款账户、临时存款账户。在协助查控过程中，银行应将被查控人涉及的上述账户及账户内的资金情况反馈给有权机关。但对于账户的类型和查控仍然存在诸多误区和空白，迫切需要立法进一步的完善和在实务操作中的规范执行。

一是信用卡账户的查控。《中国人民银行关于金融机构协助冻结、扣划信用卡账户款项有关问题的批复》（银办函[1996]30号）规定： ；不宜对信

用卡账户采取冻结、扣划等强制措施。[21]根据上述规定，当有权机关要求冻结、扣划信用卡的账户时，应向其说明原因，并予以拒绝。在人民法院网络查控系统构建过程中，部分银行根据此规定，未将信用卡系统纳入查控范围。但是，值得注意的是信用卡实际也有类似于借记卡的存款功能，有的被查控人采用将资金存入信用卡账户作为溢缴款，以逃避有关机关的查控，因此对于信用卡账户内的存款，有权机关要求银行进行查控时，银行应当予以协助，在网络查控系统建设中，也应将其纳入。由于各家商业银行的信用卡系统和核心交易系统（处理存款、贷款等业务）是两套相对独立的系统，应尽快出台针对信用卡系统的网络查控规则，避免其游离于查控范围之外。

二是规范功能受限账户的查控标准和原则。功能受限账户并无法律上的明确定义，目前实务中主要包括监管账户、共管账户、指令账户等。一般而言，基于金钱资产的特质，账户的户名即默认为账户内资金的所有人，但在经济活动中，

出于交易各方利益的考虑，创设出了需非账户所有人同意方可对账户进行操作的账户，如二手房交易过程中的资金监管账户，需要买卖双方甚至中介方共同同意，方可解除对账户的冻结状态，卖方方可自由支配账户内资金。指令账户最为常见的是在银行发放固定贷款等长期贷款时，为了监控借款人对账户内资金的使用用途，需要在借款人提供合理的资金需求证明材料后，再将贷款资金受托支付至借款人上游客户账户。对于此类功能受限账户的查控，目前实务争议较大。一种观点是坚持账户的户名即默认为账户内资金的所有人，主张不受其他限制进行查控，否则都可以以此来规避有权机关的查控；另外一种观点认为不能对此类账户进行查控，理由主要是对于此类账户内的资金，账户所有人并不能完全控制和自由支配。笔者认为，对于该类账户的查控，需要根据账户的特点进行进一步的细分和论证，针对不同类型制定不同的查控标准和查控原则。如果是账户内资金的归属尚不确定的账户不宜冻结和扣划，例如二手房交易过程中的资金监管账户，第三方对于账户内资金享有合法权利，如果房产不能正常过户到他的名下，则账户内资金需回转至买房人账户，一旦对此类账户直接进行冻结或扣划，那买房人的合法权益就无法得到保障。当然，虽然对于此类账户不宜进行冻结和扣划，但可以对被查控人对买房人所享有的债权进行查控。如果账户的限制仅为资金用途的限制，那应当认定账户所有人对账户内的资金是享有支配权的，虽然不能完全自由的控制和支配，但这种不能完全自由控制和支配仅为资金的流向，不涉及到其他方对账户内资金的所有权主张，因此对于此类功能受限账户的查控应当与正常的账户相同。对于涉及银行自身权益的指令账户，从银行角度出发，并不希望对于此类账户的冻结和扣划，银行主张的理由是其需要根据项目进展确定借款人可以使用的资金，与分期放款的效果类似，虽然资金已经发放至借款人（被查控人）账户，但其不能自由支配这部分资金，因此对于未允许借款人使用的资金，不属于借款人的资金，而是仍然属于银行的资金，不能进行冻结和扣划。对于此类未允许借款人使用的资金，笔者认为可以从借款人是否已经负担利息的角度进行区分，如果借款人（被查控人）负担该类资金的利息，则属于借款人（被查控人）的金融资产，可以进行查控；反之，如果借款人（被查控人）没有负担该类资金的利息，则不属于借款人（被查控人）的金融资产，不能对其实施查控。

三是改变目前无权禁止银行为被查控人开立新账户的做法。在实务中，被查

控人为了转移资产，往往采用频繁开立账户，频繁转移账户内金融资产的方式来规避有权机关的查控。目前，对于银行是否有义务协助有权机关禁止被查控人开立新账户，法律并无明确规定。有学者认为，金融资产协助查控的实质是在未经权属人同意的前提下控制和扣划其财产的行为，必须因为法律对此作出了明确的规定，才具有法定性，而开立新账户是银行的经营行为，银行的协助查控义务并不包括是否开立新账户，因此在法律没有明确规定时，有权机关无权禁止银行为被查控人开立新账户，在实践中的做法也不统一。笔者认为，明确银行的协助义务确需有明确法律规定为前提，但不禁止银行为被查控人开立新账户的做法极大的便利了被查控人转移财产、规避查控，有必要出台法律规范，明确有权机关有权要求银行履行不得为被查控人开立新账户的协助义务及其适用范围。

四是实现外币账户的查控。有权机关由于惯性或者忽视，查控往往局限于人民币账户，忽视了对外币账户的查控，导致外币账户成为规避查控的新方式。因此，需要将外币账户纳入查控范围，在纳入过程中需确定兑换规则和汇兑费用的承担主体。

五是实现其他金融资产与账户的联动查控。由于存款以外的其他金融资产以及其他资产（如应收账款）均需通过账户进行交易，不论是购买还是赎回，都需以账户作为资金承载。因此在对存款以外的其他金融资产进行查控时，需在查控金融资产的同时，对关联账户进行同时查控，避免查控落空。但也不能因对关联账户的联动查控导致重复、超标的冻结或扣划。比如，在应收账款质押、保理业务或票据池质押业务中，一般会设定回款专户，作为应收账款的回款专户，应收账款到期收回后进入指定的账户。因此，对于应收账款的查控应与对应回款账户的查控相关联，银行也在系统内对该类账户进行标识。需要关注的是，如果被查控对象的应收账款已经质押给第三方，应收账款到期收回后转入指定的账户，而对应账户已被有权机关冻结，在该情形下，应收账款转化的对应回款是否属于被冻结的金融资产，实务中存在较多争议。在最高院关于适用《民法典》有关担保制度的解释中，对于未来应收账款回款账户内款项的优先受偿权也予以了明确。按照该司法解释的逻辑，笔者认为，“举轻以明重”，既然对于质押的未来应收账款对应账户回款，质权人享有优先受偿权，那对于质押的已经形成的应收账款对应账户回款，质权人也同样应享有优先受偿权，如果有权机关对被质押的应收账

款也进行了冻结，则质押权人应通过提起执行异议或异议之诉维护自身权益；如果有权机关并未对质押的应收账款进行冻结，而只对账户进行了冻结，则不论有权机关对账户的冻结方式如何，不论有权机关的对账户内冻结金额多少，应收账款转化的对应回款都不应属于被冻结的金融资产，否则对于社会经济关系的预期将处于不稳定状态，不利于维系已有经济关系和第三方的合法权益，对于其他金融资产与账户的联动查控，也应采取相同或类似的法律逻辑。

六是明确不同有权机关查控之间以及多重查控之间的关系和先后顺序。对于有权机关的查询要求，银行应反馈查询时状态，包括冻结情况；对于有权机关的冻结要求，银行应在对金融资产进行冻结处理的同时，将针对金融资产的先前已冻结情况进行反馈，至少应反馈先前已冻结金额和轮次，如果先前有权机关已冻结类型为“只收不付”、“只进不出”，而未要求冻结固定的金额，也应向顺序在后的有权查控机关进行反馈，避免引起有权机关误解，造成协助错误；对于有权机关的扣划要求，不应超过冻结金额，如果有权机关查控对象尚未实现，建议对于可供扣划的余额也进行反馈，以便有权查控机关根据实际需要确定是否继续采取查控措施，该种处理也能较好的体现出商业银行主动履行社会责任的良好形象。

2.债券

虽然目前规定有权机关可以要求银行进行债券的查控，但银行对于债券的协助查控为间接协助，并非实际的协助义务人，由银行协助债券类（除国债外）金融资产的查控，容易导致效率低下和查控落空，因此建议直接免除银行对于除国债以外的其他债券的协助查控义务，由直接登记和管理机关履行协助查控义务。如确需银行承担协助查控债券义务，系统支持的优势对于债券的查控特别明显，即便短期内不能实现有权查控机关与银行间对债券的查控，各商业银行也应针对债券查控建立自身的协助查控系统，提升对于债券的查控质效。

3.贵金属

对于实物类贵金属的查控主要是规范其各查控环节的查控规则，一是规范贵金属的查询和银行反馈规则，包括种类、品质、数量（重量）等要素；二是明确贵金属的扣划规则，应在征求申请查控人意见（如有）的前提下，由有权机关决定扣划贵金属实物还是按照银行兑换牌价变现。如有权机关决定变现，兑换牌价应按照协助银行公示牌价或原有合同约定的标准进行兑换，而不应按照市场最优

价格或其他机构（如上海黄金交易所等）公布价格，原因一是各家银行开展贵金属业务的成本不尽相同，不能因协助查控而侵害其合法权益；二是如有权机关认为在协助查控银行变现非最优选择，可选择扣划贵金属实物，不能因为查控给协助查控主体银行带来不必要的负担。

4.理财产品

理财产品目前已成为居民和企业最为重要的投资渠道，银行理财产品的飞速发展是金融创新的必然结果，但银行理财产品除品种繁多外，一般还都具有交易结构复杂、多层嵌套的特点，客观上便利了被查控人借机转移财产，给有权机关查控带来查控困难，同时，由于其复杂性，银行对于理财产品的协助查控也缺乏经验和可行的操作流程。要从根本上解决对于理财产品的协助查控，仍应遵循“大一统”的规范原则，一是进一步扩大《商业银行理财业务监督管理办法》中理财业务的涵盖范围，将保本类委托管理资产、结构性存款也纳入理财业务范围；二是规范理财产品的发售前管理，赋予监管机构充分的信息收集权，全面防控理财产品风险，在银行发售理财产品前，应将拟发售的理财产品规模、协议（包括产品说明书、风险提示书）、购买及赎回规则等报送监管机构，监管机构应明确理财产品的信息收集规则，并对此建立理财产品信息收集系统，与有权机关的金融资产协助查控系统有效对接，实现对理财产品的网络查控，提高对理财产品的查控效率；三是确定理财产品查控的基本原则，虽然理财产品种类繁多，但其本质为资金的委托投资合同，对其查控本质是对委托投资合同中债权债务的国家公权力干预，因此原则上应依照理财业务合同的约定及尽快变现的原则确定对理财产品的查控，即在符合理财业务合同约定的前提下尽快变现，转换为对资金的查控。此外，为了规范理财业务的开展，目前各家商业银行纷纷设立理财子公司，将相关业务逐渐转移至理财子公司经营，因此对于理财类金融资产的查控，还应将理财子公司作为查控主体，避免查控落空。

5.保险、基金等代销金融资产

代销是商业银行中间业务收入的重要来源，基于账户的载体功能，绝大多数金融资产的购买和赎回均需通过银行账户操作来实现，同时基于银行网点众多等特点，银行多与保险公司、基金公司合作，承接代销保险产品的业务。在代销的金融产品中，基金和保险和理财是主要的金融产品。对于此类银行代销金融资产，

原则上应由委托方而非银行作为协助查控主体。实务中，对于保险产品（主要是有财产价值的保险产品）的协助查控主体一般都确定为保险公司，对此认识较为统一，认为银行不具备对保险合同进行协助查控的能力，应由保险公司作为协助查控主体更为恰当。值得探讨的是，有人主张虽然不能要求银行对保险产品进行冻结和扣划，但可以要求银行对其代销的保险产品提供协助查询，从个案上来看，有权机关特别是司法机关、监察机关基于调查的需要当然可以依据各自权力范围，要求银行提供相关信息，但没有必要将对于保险产品的协助查询纳入银行协助查控制度体系内，因为显而易见的是，保险公司对于保险产品的协助查控更为便捷和高效。

对于基金的查控，由于对于“基金管理人、基金托管人还是基金销售机构作为基金份额的协助查控人”存在不小的争议，给有权机关的查控和金融机构正确履行协助义务带来不小的困惑。[22]目前，我国基金产品包括公募基金和私募基金，在基金产品的管理过程中，银行的角色主要为基金托管人和基金销售机构。对于私募基金产品，由于作为基金管理人的私募基金公司目前采用向行业协会备案的方式，对其管理相对松散，为了便于对私募基金理财产品的查控，采用由银行承担协助查询义务，由私募基金公司协助冻结和扣划的方式较为妥当。而对于公募基金产品，我国《证券投资基金法》对公募基金的含义、基金管理人、基金托管人的职责和权利义务进行了明确规定。[23]基金管理公司和托管银行分别负责基金财产的日常投资决策、管理运用和基金财产的保管，基金管理公司负责依法募集基金，办理或者委托其他机构办理基金份额的发售、申购、赎回和登记事宜，办理基金备案手续，按规定受理申购和赎回申请，及时、足额支付赎回款项；而托管银行的义务主要包括安全保管基金财产，对所托管的不同基金财产分别设置账户，确保基金财产的完整与独立，根据基金管理人的投资指令及时办理清算、交割事宜，复核、审核、审查基金管理人计算的基金资产净值和基金份额申购、赎回价格，依据基金管理人的指令或有关规定向基金份额持有人支付基金收益和赎回款项等。由此可见，公募基金真正的基金资产管理者、决策者是基金管理公司，托管银行仅仅是履行监督职责，防止基金管理公司违法挪用。因此，要求托管银行协助执行基金份额，既不符合法律和基金合同的规定，也不具有现实可操作性。

根据《中国证券监督管理委员会关于发布<证券投资基金销售机构内部控制指导意见>的通知》（证监基金字[2007]277号），基金销售机构应制定完善的基金销售业务基本规程，对开户、销户、资料变更等账户类业务，认购、申购、赎回、转换等交易类业务及继承、捐赠、司法强制措施等被动接受类业务作出规定。

[24]部分有权机关据此要求作为基金销售机构的银行协助查控被查控人所持有的

基金份额。由于基金的登记、管理均由基金管理公司统一进行，银行只是代理基金公司销售基金，既不能完全掌握基金的相关信息，也无权进行相应的冻结、过户、赎回操作。如果冻结被查控人在银行开立的基金账户及其基金财产份额后，投资者就失去了对基金资产申购、赎回的实际掌控，最终导致查控请求的不能实现；而由基金管理人即基金管理公司协助查控，则不存在这个问题。因此，建议立法明确由基金公司而非银行履行对公募基金产品的协助查控职责。

6.账户资产

账户资产又称账户商品。是指银行依托自身业务处理系统，为客户提供的不进行实务交割的记账式商品交易系统，比如引起社会广泛关注的“中行原油宝”产品，即为一类账户商品。虽然账户商品的种类繁多，交易结构较为复杂，但体现在客户与银行的关系中，主要是银行受客户委托进行相关金融产品的买卖，因此对于此类金融资产的查控，首先应遵循被查控人与银行之间签署的协议，特别是在根据协议需强制平仓或其他交易操作时，应根据协议约定优先满足银行方面权益。由于此类金融资产具有类似于股票交易的特点，价值波动较大，且随时可变现。因此，对于此类金融资产的查控，银行对于协助查询的反馈应反馈被查控人拥有的份额；冻结时也应冻结被查控人拥有的份额；进行扣划时，需指定具体的卖出或赎回时间，便于协助银行操作。需要注意的是，由于办理此类账户商品的机构众多，不但包括银行、证券公司等传统金融行业，还有为数众多的金融科技公司参与其中，需要进一步梳理和规范，建立对于该类金融资产的统一规范的监管和查控体系，避免游离于监管和查控体系之外的协助主体和被查控人“逆向获利”。

7.委托管理和监管类金融资产

主要包括委托银行进行管理（托管）和委托银行进行监督（监管）两类，但无论是托管还是监管，银行在该类业务中主要承担的职责是依据一方或多方的指

令对账户内资金进行支付，可能对指令进行形式审核也可能对指令进行实质审核，不论是形式审核还是实质审核，账户内金融资产实质仍属于账户所有人，银行对账户内金融资产并不享有实质权利，但该类金融资产往往涉及第三方利益，否则并无委托管理和监督管理的必要。对于证券交易资金第三方存款账户，存管银行按照法律、法规的要求，负责客户资金的存取与资金交收，证券公司客户证券交易结算资金交由银行存管，由于账户所有人能够对账户内资金进行自由支配，因此对其查控与一般账户的查控规则应当一致；而对于二手房交易资金监管账户，由于买方已将资金转入卖方账户，为了保护交易安全，在房产过户手续完成前将账户内资金由银行监管，在监管期间，如有权机关对该账户进行查控，势必影响买房人利益，导致其“钱房两空”！但如果不对该类账户进行查控，则导致其成为规避查控的“世外桃源”！解决该“两难”问题，笔者认为应跳出金融资产查控的框架，将金融资产与对应的交易房产进行一体考量，如果被查控人为卖方，应将对金融资产的查控调整为对交易房产的查控；如果被查控人为买方，则不论账户以买方、卖方还是其他名义开立，有权机关均有权对该金融资产进行查控，相应的购房协议应予以解除。以上以证券交易资金第三方存款账户和二手房交易资金监管账户为例对委托管理和监管类金融资产的不同查控方式进行了分析，可以看出对该类金融资产的查控中，被查控人能否自由支配金融资产和交易对象的性质是两个需要考量的因素。

8.票据以及银行表外资产

针对目前银行承兑汇票、信用证类表外资产的查控困境，查询方面主要应通过进一步完善银行承兑汇票的联网核查系统和为有权机关查询提供相应接口，实现信用证的联网核查，则需要基于SWIFT系统（环球同业银行金融电信协会）搭建全新的全国统一的信用证查询系统；相较于查询的技术层面解决，对于银行承兑汇票、信用证类承诺类票证的冻结和款项扣划，则需要从法律层面和理念层面进行重新架构，所谓冻结银行承兑汇票，系指银行根据有权机关要求，协助对其承兑或贴现的商业汇票，非基于票据关系原因而冻结支付票款的行为，目前对于银行承兑汇票的冻结虽未有明文规定，但人民法院、公安机关、国家安全机关、人民检察院、军队保卫部门、监狱、走私犯罪侦查机关等在司法实践中均有实施的实例，且作为一种金融资产，由于银行的信用基础，银行承兑汇票的价值是确

定，对其实施查控也有现实必要性。但由于票据的无因性，只要没有证据证明票据最后持有人取得票据是出于恶意，承兑银行对已承兑的商业汇票应当承担到期无条款付款的责任，因此对于有权机关下达的要求的“停止支付通知书”之类的冻结支付，并无相关法律依据，银行也无法以其作为抗辩事由，同时对于流通中的票据，接受有权机关的银行承兑汇票冻结支付，将使银行面临诸多风险，如果银行在无证据证明持有人取得票据是出于恶意的情况下拒绝向其付款，将面临被起诉并承担支付票款及赔偿逾期支付利息损失的风险[25]，也影响其在银行同业间的信誉和社会上的声誉，甚至面临监管部门和人民银行的处罚。1999年4月最高人民法院经济审判庭庭务会纪要，针对司法实践中的票据冻结止付问题，提出了审判指导意见，说明了冻结票据的条件和适用范围。[26]但此规定仅为人民法院会议纪要，更未涉及公安机关及其他司法和行政机关能否对银行承兑汇票进行冻结。因此，需要出台相关法律，明确银行协助冻结止付只能对仍然在票据基础关系人手中的票据进行（如果是纸质银行承兑汇票，票据实体应由有权机关交付给协助冻结的银行；如果是电子银行承兑汇票，则只能针对最后一手持票人进行冻结，并在电子银行承兑汇票系统中增加因有权机关查控而冻结支付的描述和选项），对于其他流通中的票据，原则上不宜采取协助冻结止付票据的措施。同理，对于信用证的冻结支付，也应局限于针对最终受益人，冻结支付前应首先查明信用证的真正受益人。

9.保管箱业务

为更好的实现银行对保管箱业务的协助查控，需制定契合保管箱业务法律关系特点的协助查控制度规定，重点聚焦于：

在刑事诉讼相关程序法中，明确将针对保管箱业务的查控作为搜查、扣押行为的一项内容，并执行搜查、扣押相关的法律规定，适用搜查、扣押的法律规则；

在民事诉讼相关程序法中，明确针对保管箱业务查控的查询、冻结、扣划手续，特别是在开箱前如果无法事先获取客户同意开箱的书面委托书及保管箱钥匙需要强制开箱时，应建立由公证机关对开箱过程以及保管箱内财物明细的公证程序，避免银行作为善意第三人牵涉其中，如果因强行开箱造成银行保管箱损坏以及公证产生的费用，应由要求查控的有权机关先行垫付，维护作为协助查控人的银行的合法权益；

有权对保管箱业务进行查控的主体方面，法律也应作出明确规定，特别是对于有查控保管箱业务的行政机关的主体应予以明确列举。

在对保管箱业务的查控过程中，还应防止查控权力的滥用，不应在对保管箱业务查控过程中要求银行承担保管箱内财物变现的义务。有关查控机关应在搜查后妥善处理箱内财物，要求对箱内物品进行扣押的，应当另行向银行出具有关扣押的法律文书，根据《刑事诉讼法》，对于扣押的物品和文件，应当会同在场见证人和被扣押物品持有人查点清楚，当场开列清单，共同签名或者盖章，各自留存备查。对于应当扣押但有权机关不便提取的物品，经拍照或者录像后，由各方签名或盖章，原地封存。在民事程序中，搜查应制作搜查笔录，由搜查人员、被搜查人员及其他在场人签名或盖章；拒绝签名或盖章的，应在搜查笔录中写明。有权机关扣押财产的，被查控对象是公民的，应当通知被查控人或者他的成年家属到场，被查控人为法人或其他组织的，应当通知其法定代表人或者主要负责人到场；拒不到场的，不影响对保管箱内财物的查控；扣押被查控人的财物时，人民法院应当制作协助通知书，连同裁定书副本一并送达银行，裁定书和协助通知书自送达时发生法律效力。人民法院执法人员应当制作笔录，载明查控措施开始及完成的时间，财物的所在地、种类、数量、财物的保管人以及其他应当载明的事项，人民法院执法人员及保管人（银行）应当在笔录上签名，对于被扣押的财物，人民法院执法人员必须造具清单。对于有权机关不宜提取保管的财物，也应优先选择办理公证机关提存，而不是直接要求银行代为保管；银行接受有权机关委托代为保管扣押财物的，应当履行保管人职责，不得使用也不得将其交付给被查控人或擅自处分，银行擅自处分已被扣押财产的，有权机关有权对银行进行处罚并要求其承担相应的赔偿责任。

（四）商业银行协助查控的自身制度完善

为了防范协助查控可能造成的各种风险，避免或最大限度的减少协助查控造成的争议和纠纷，商业银行应当采取针对性的措施对协助查控工作进行规范管理，提高机构和员工处理协助查控的业务技能，有效减少和妥善处理协助查控争议，维护自身合法权益。

1.制定完善的内控制度并强化法律培训

明确部门、岗位之间的职责分工，完善本机构的协助查控制度，将协助查控

流程进行全流程管理，建立涵盖受理、审核、处理、复核以及反馈回执、档案管理、应急管理和法律支持、信息科技支持在内的内控制度和操作流程，明确职能部门之间、工作岗位之间关于协助查控的职责分工和权限，将协助查控的相关法律法规规定转换为银行内部的制度规定和操作流程，使相关受理人员只需严格按照操作流程的要求处理协助查控事务即不会导致违法违规行为的产生。

由于银行工作人员特别是营业网点工作人员并非法律专业人士，应加强对其协助查控法律知识的培训，必要时设立专门的受理窗口或人员，提高协助查控的专业性水平，减少不当协助的发生。

2.完善法律事务信息系统支持

对于日趋复杂的协助查控要求，人工操作效率低下且容易引发操作风险。因此，商业银行应针对协助查控的法律法规以及与自身利益相关的法律法规（如保证金质押等），开发或升级自身信息系统，增加或优化相应的功能设置，减少协助查控过程中的手工操作。准确划分和描述账户类型、不同金融资产的性质以及账户与其他资产的关联、联动关系的标记和信息共享也是完善信息系统支持的重要方面。在内部账户与客户账户的区分上，应当采用有利于有权机关识别的名称标识，而不能只是账号编码规则的不同，否则难以取得有权机关对银行内部账户的认可，可能导致因有权机关错误理解的查控侵害自身合法权益；同理，若为保证金账户，也应在账户名称上明确标明“保证金”字样；办理应收账款保理业务，应关注应收账款回款账户的变更。

3.强化查控信息权限管理与信息共享

由于金融资产的查控必然涉及银行客户的权益，甚至影响商业银行自身权益。因此，商业银行应当基于出于查控信息的性质，从不同维度建立相应的信息权限管理和信息共享制度。如查控信息需要保密，则相关信息只能由经办人员、业务主管以及处理查控信息的条线人员掌握，从系统和制度流程层面予以控制，不但不能向客户透露，也不能由银行内其他人员获取；对于查控信息涉及银行或银行义务的查控信息，银行也应当从系统和制度流程两个层面建立信息共享制度，如质押于银行自身的存单被冻结，应在协助查控的同时，将相关信息反馈于经营单位和风险管理部门，以便及时采取有效措施维护自身合法权益，此外有的查控虽然不涉及银行自身利益，但会触发银行依据先前合同等承担的义务，也应建立类似的信息共享制度，如对于银行承销的债券融资工具、债权融资计划的募集资金账户，虽然在法律上并未设定优先权、共有权、第三方权利，但由于银行负有承销或监管义务，募集资金账户一旦被查控，银行负有要求发行人进行信息披露的合同权利和义务，如专业条线部门未能及时获取账户查控信息，可能会导致银行自身对外承担一定的违约责任。

4.建立或完善协助查控争议或纠纷发生时的应急处置预案

银行从业人员在履行协助查控义务时，应当牢固树立风险防范意识，严格按照法律规定和行内制度流程操作，牵头管理部门应建立或完善协助查控争议或纠纷发生时的应急处置预定方案，明确突发事件的处理方式，在与有权机关、客户发生争议后，应努力进行沟通，做好解释，法律事务部门应主动提供法律支持，对于个别有权机关滥用职权或违规执法，应予以抵制，并积极利用程序手段进行反映和救济，最大限度的维护自身和客户的合法权益。

5.向有权机关进行风险提示

在办理协助查控时，应及早将可能导致协助查控不成功的因素告知有权机关，争取谅解。如在有权机关要求查询存款时，应告知其存款人可能通过电子银行、手机APP、自助终端设备以及通存通兑等手段转移存款的风险，同时提示其如有冻结、扣划要求应尽快办理。在依法不予协助时，应向有权机关说明理由，主动出示法律依据，做好解释工作，避免激化矛盾。

6.妥善处理协助查控事后事项并积极维护自身权益

协助查控事项办理终结，并不意味着银行协助查控工作的终结，为了防止泄露协助查控过程中知悉的国家秘密、应对监管部门的检查、防范被查控人（客户）要求银行承担违约责任，银行在办理完毕查控事项后，还应履行相应的保密和通知义务、妥善保管相关法律文书和证明材料。一是需要按有权机关的要求进行保密，对于协助查询的事项应全部予以保密，对于协助冻结、协助扣划事项，应在办结前向有权机关执法人员询问是否应对协助事项进行保密，并在相关法律文书上注明并签字，作为自身是否应履行保密义务的依据。二是除法律规定或有权机关明确要求外，银行在协助有权机关控制、处分被查控人财产后，应依照双方合同的约定，将有关情况及时通知被查控人。三是妥善保管有关法律文书和证明材料，作为日后纠纷中证明自身协助行为合法合规的证据。

发生协助查控纠纷后，银行应积极主动与有权机关进行沟通，避免矛盾激化，对于因法律规范缺乏衔接或理解不同导致的争议，应主动出示有关法律依据，说明自身困难，以争取有权机关的理解。在不违反法律法规的前提下，银行应尽可能寻求化解纠纷的变通措施，通过双方都能接受的方式解决争议。对于协助查控标的具有实体权利的，应及时提起异议或诉讼，对于有权机关以不履行协助查控义务而做出的处罚，银行应积极运用复议或诉讼等程序手段以及信访渠道等救济自身合法权益。结语

商业银行作为查明目标对象各类金融资产状况的重要门户，是我国协助查控体系中的重要角色，随着社会财富的增长以及财富表现形式的多样化，特别是互联网或信息科技技术的飞速发展，商业银行金融资产协助查控制度需要不断调整和适应这些变化，逐渐形成统一完善的协助查控体系，以更好的服务于社会经济的发展。对于商业银行在协助查控制度中地位和作用，虽然我国相关法律法规出台了一系列规范性文件，但整体法律效力层级较低，系统性不足，与金融资产查控在社会经济发展中的重要地位不相匹配。本文从商业银行作为履行协助义务主体视角，对金融资产的特点以及对应的查控方式、商业银行协助查控的自身制度完善和风险防范等方面作了浅显研究，分析了相关立法和实务运行状况，结合已有的研究成果，对商业金融资产协助查控制度中存在的不足提出了一些建议，并希望能够引起学者、立法部门以及司法机关及有权查控部门的关注，对其开展更加深入的研究，并完善该领域的法律法规建设，推进金融资产查控工作的开展，提高查控效率，实现维护银行自身和利益关系人的合法权益和能维护司法查控制度的权威和尊严的和谐统一。商业银行金融资产协助查控制度的完善是一个系统性的工程，由于本人的知识与经验不足，对商业银行金融资产协助查控制度只进行了基于自身认识和实务工作的初步探讨，其制度本身更具有覆盖面广、关联性强的特点，伴随金融资产的发展和创新，必将将有新的问题显现，所以笔者还将持续关注商业银行协助有权机关进行金融资产查控领域，不断学习，继续探讨。[1]程美芬．金融机构协助执行操作指引和制度研讨［Ｍ］．北京：中国金融出版

社，2009:119.

[2]《民事诉讼法》第242条规定:人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、

债券、股票、基金份额等财产情况。

[3]《人民法院、银行业金融机构网络执行查控工作规范》（法〔2015〕321号)

第1条第2款规定：金融资产，指可以进行变价交易，并且交易价款及孳息可以存款的方式转入金融机构特定关联资金账户的各类财产。

[4]《企业会计准则第22号——金融工具确认和计量》第3条：金融资产，是指企业持有的现金、其他方的权益工具以及符合下列条件之一的资产：（一）从其他方收取现金或其他金融资产的合同权利。（二）在潜在有利条件下，与其他方交换金融资产或金融负债的合同权利。（三）将来须用或可用企业自身权益工具进行结算的非衍生工具合同，且企业根据该合同将收到可变数量的自身权益工具。

（四）将来须用或可用企业自身权益工具进行结算的衍生工具合同，但以固定数量的自身权益工具交换固定金额的现金或其他金融资产的衍生工具合同除外。其中，企业自身权益工具不包括应当按照《企业会计准则第37号——金融工具列报》分类为权益工具的可回售工具或发行方仅在清算时才有义务向另一方按比例交付其净资产的金融工具，也不包括本身就要求在未来收取或交付企业自身权益工具的合同。

[5]崔建远、韩世远.《债权保障法律制度研究》［Ｍ］．北京：清华大学出版社，

2004：47.

[6]《民事诉讼法》第242条规定：被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向有关单位查询被执行人的存款、债券、股票、基金份额等财产情况。人民法院有权根据不同情形扣押、冻结、划拨、变价被执行人的财产。人民法院查询、扣押、冻结、划拨、变价的财产不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定扣押、冻结、划拨、变价财产，应当作出裁定，并发出协助执行通知书，有关单位必须办理。

[7]《金融机构协助查询、冻结、扣划工作管理规定》第10条规定：办理协助扣划业务时，金融机构经办人员应当核实以下证件和法律文书：（三）有关生效法律文书或行政机关的有关决定书。有权机关需向商业银行提供有关生效法律文书或有关决定书，银行工作人员应当对有权机关提供的法律文书进行核实，如缺少或法律文书相关内容与协助扣划通知书不符，应说明理由，不能协助查控相关事项。

[8]《最高人民法院关于对被执行人存在银行的凭证式国库券可否采取执行措施

的批复》（法释[1998]2号）规定：被执行人存在银行的凭证式国库券是被执行人交银行管理的到期偿还本息的有价证券，在性质上与银行的定期储蓄存款相似，属于被执行人的财产，人民法院有权冻结、划拨被执行人存在银行的凭证式国库券，银行应当按照人民法院的协助执行通知书将本息划归执行申请人。

[9]《财政部、中国人民银行关于印发《储蓄国债(电子式)管理办法》的通知》

（财库〔2013〕7号）第24条规定：因法院判决而扣划给其他个人的储蓄国债（电子式），承销团成员应依据有关规定和判决结果办理非交易过户；因法院判决扣划给非个人的储蓄国债（电子式），应按照有关规定和判决结果变现后划转资金。

[10]《商业银行理财业务监督管理办法》第3条:本办法所称理财业务是指商业银行接受投资者委托，按照与投资者事先约定的投资策略、风险承担和收益分配方式，对受托的投资者财产进行投资和管理的金融服务。本办法所称理财产品是指商业银行按照约定条件和实际投资收益情况向投资者支付收益、不保证本金支付和收益水平的非保本理财产品。

[12]《民事诉讼法》第114条规定:有义务协助执行的单位拒绝协助执行的,人民法院除责令其履行协助义务外,并可以予以罚款;可以对其主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留;并可以向监察机关或者有关机关提出予以纪律处分的司法建议。

[13]2002年8月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《关于<中华人民共和国刑法>刑法第三百一十三条的解释》：《刑法》第三百一十三条规定的“人民法院的判决、裁定”，是指人民法院依法作出的具有执行内容并已发生法律效力的判决、裁定。人民法院为依法执行支付令、生效的调解书、仲裁裁决、公证债权文书等所作的裁定属于该条规定的裁定。下列情形属于刑法第三百一十三条规定的“有能力执行而拒不执行，情节严重”的情形：…(三)协助执行义务人接到人民法院协助执行通知书后，拒不协助执行，致使判决、裁定无法执行的。

[14]程美芬．金融机构协助执行操作指引和制度研讨［Ｍ］．北京：中国金融出

版社，2009:183.

[15]《最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见》

第297条规定：被执行人为公民或者其他组织，在执行程序开始后，被执行人的其他已经取得执行依据的或者已经起诉的债权人发现被执行人的财产不能清偿所有债权的，可以向人民法院申请参与分配。

[16]《商业银行法》第2条：本法所称的商业银行是指依照本法和《中华人民共和国公司法》设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。[17]《银行业监督管理法》第2条:银行业金融机构,是指在中华人民共和国境内设立的商业银行、城市信用合作社、农村信用合作社等吸收公众存款的金融机构以及政策性银行。对在中华人民共和国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理,适用本法对银行业金融机构监督管理的规定。

[18]《个人存款账户实名制规定》第四条：本规定所称个人存款账户，是指个人

在金融机构开立的人民币、外币存款账户，包括活期存款账户、定期存款账户、定活两便存款账户、通知存款账户以及其他形式的个人存款账户。

[19]《人民币单位存款管理办法》第三条 本办法所称单位存款是指企业、事业、机关、部队和社会团体等单位在金融机构办理的人民币存款，包括定期存款、活期存款、通知存款、协定存款及经中国人民银行批准的其他存款。

[20]《中国银保监会办公厅关于进一步规范商业银行结构性存款业务的通知》

（银保监办发〔2019〕204号）：一、本通知所称结构性存款是指商业银行吸收

的嵌入金融衍生产品的存款，通过与利率、汇率、指数等的波动挂钩或者与某实体的信用情况挂钩，使存款人在承担一定风险的基础上获得相应的收益。

[21]《中国人民银行关于金融机构协助冻结、扣划信用卡账户款项有关问题的批

复》（银办函[1996]30号）规定：信用卡账户不同于其他存款账户，冻结、扣划信用卡账户，不能立刻停止持卡人使用信用卡进行违法犯罪活动或进行消费性活动，反而造成银行垫付资金；不宜对信用卡账户采取冻结、扣划等强制措施。[22]《中华人民共和国证券投资基金法》第2条:在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金（以下简称基金），由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法；本法未规定的，适用《中华人民共和国信托法》、《中华人民共和国证券法》和其他有关法律、行政法规的规定。第三条：通过公开募集方式设立的基金（以下简称公开募集基金）的基金份额持有人按其所持基金份额享受收益和承担风险，通过非公开募集方式设立的基金（以下简称非公开募集基金）的收益分配和风险承担由基金合同约定。

[23]《证券投资基金法》第2条：在中华人民共和国境内，公开或者非公开募集资金设立证券投资基金，由基金管理人管理，基金托管人托管，为基金份额持有人的利益，进行证券投资活动，适用本法。

[24]《中国证券监督管理委员会关于发布<证券投资基金销售机构内部控制指导

意见>的通知》（证监基金字[2007]277号）第21条：基金销售机构应制定完善的基金销售业务基本规程，对开户、销户、资料变更等账户类业务，认购、申购、赎回、转换等交易类业务及继承、捐赠、司法强制措施等被动接受类业务作出规定。

[25]杨福荣.公安机关冻结止付银行承兑汇票问题的案例分析.［Ｄ］．兰州：兰

州大学，2012：19.

[26]《1999年4月最高人民法院经济审判庭庭务会纪要》：（1）发生票据诈骗或民事欺诈行为时对票据冻结止付的，因为票据具有流通性，一旦票据背书转让，就可能有正当持票人，在不能控制住票据的情况下对票据的冻结止付，就可能损害正当持票人的合法权益。因此冻结止付只能对仍然在票据基础关系人手中的票据进行，对已经背书转让出现了正当持票人的票据，不宜采取冻结止付票据的财产保全措施。（2）人民法院在涉及票据的财产保全中，应尽量控制票据，如果不能控制票据，人民法院出于需要可以向金融机构发止付通知书。但查明有票据的正当持票人时，人民法院应当解除对票据的冻结止付措施，以保护正当持票人的合法权益。

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