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中文摘要 II
第1章绪论 1
1.1研究背景和意义 1
1.1.1研究背景 1
1.1.2研究意义 2
1.2文献综述 3
1.2.1政策工具研究 3
1.2.2志愿服务研究 6
1.2.3志愿服务政策研究 12
1.2.4文献评述与研究展望 13
1.3研究内容和创新点 14
1.3.1研究内容 14
1.3.2创新之处 14
1.4研究方法与思路 15
1.4.1研究方法 15
1.4.2研究思路 15
1.5概念阐释 16
1.5.1政策工具 16
1.5.2志愿服务 17
1.5.3志愿服务政策 17
第2章硏究的数据来源与分析方法 18
2.1政策文本的选择 18
2.1.1政策文本选择的标准 18
2.1.2志愿服务政策目录 19
2.2分析框架的构建 20
2.2.1政策工具维度 21
2.2.2志愿服务阶段维度 23
2.2.3二维分析框架的构建 24
2.3定义分析单元与类目 24
2.4信效度评估 25
2.4.1信度评估 25
2.4.2效度评估 26
第3章我国志愿服务政策的内容分析 27
3.1颁布主体分析 27
3.1.1各部门政策发文量排序 27
3.1.2联合发文比例分析 28
3.2政策类型分析 28
3.2.1政策类型分布比例 28
3.2.2政策效力演变分析 29
3.3政策工具分析 30
3.3.1政策工具分布比例 30
3.3.2具体政策工具分析 32
3.4志愿服务阶段分析 33
3.4.1志愿服务各阶段政策工具比例 33
3.4.2志愿服务各阶段统计分析 34
第4章我国志愿服务政策的研究结论 35
4.1政策工具整体结构不合理 35
4.1.1法规管制和策略性措施应用过溢 36
4.1.2资金投入和信息服务应用不足 37
4.1.3需求型政策工具严重缺失 37
4.2政策体系不完善 38
4.2.1国家层面《志愿服务法》的缺失 38
4.2.2相关领域配套措施不足 38
4.3政策文本可操作性不佳 39
第5章我国志愿服务政策的优化建议 40
5.1优化政策工具应用结构 40
5.1.1适度降低法规管制和策略性措施的比例 40
5.1.2加大资金投入和信息服务的应用比例 40
5.1.3加强“需求拉动”的支持力度 41
5.2健全政策体系 41
5.2.1建立志愿服务研究智库 41
5.2.2加快《志愿服务法》的立法进度 42
5.2.3完善志愿服务配套政策 42
5.3完善实施细则 42
第6章总结与展望 44
参考文献 46
致谢 51
中文摘要
我国的志愿服务是随着新中国的建立产生的，在初期带有“义务运动”的特征，并以社区志愿服务为主要形式。进入21世纪，志愿服务逐渐扩展、深化，2008年汶川地震的发生和北京奥运会的成功举办进一步激发了人们参与志愿服务的热情，志愿服务爆发的能量举世震惊。从北京奥运会到G20峰会，从汶川地震到九寨沟地震，从“大学生西部计划”到抗击新冠肺炎，无数事件中都有志愿者的出现，志愿服务已经覆盖到包括扶贫、慈善、社区服务在内的诸多领域，成为了推动社会进步和文明发展的重要力量。
立足当下，回望过去，志愿服务政策法规不断出台，这些不同层级、不同领域的政策为我国志愿服务的发展提供了良好的制度保障。对相关政策的分析有助于深入了解我国志愿服务政策体系的内部构成，进而为政策的优化和完善提供建议。
本文以2008年~2020年国家层面出台的志愿服务政策为研究对象，共收集、整理相关政策文本50份。釆用内容分析法和比较分析法，参考Rothwell和Zegveld的思想，从颁布主体、政策类型、志愿服务阶段和政策工具等多维度对志愿服务政策体系进行量化分析。
研究发现，我国志愿服务政策还存在一些问题。具体来看：政策工具整体结构不合理；政策体系不完善，政策效丿J不足；政策文本可操作性不佳。基于此，提出相应的政策建议：首先，优化政策工具应用结构，适度降低法规管制和策略性措施的应用比例，加大对税收优惠和金融支持的应用，加大资金投入和信息服务的应用比例，并加强“需求拉动”的支持力度；其次，健全政策体系，加快《志愿服务法》的立法进度和规划、指导类政策的研究进度，完善配套政策，增强政策效力；最后，完善相关条款的实施细则，增强政策文本的可操作性。
关键词：政策工具；志愿服务；政策研究；内容分析
第1章绪论
本章将首先回答为什么要研究该课题、怎么研究以及创新之处等问题。同时,搜集整理相关文献，对其进行系统的分析评价，发现研究空白并预测研究趋势，为研究的开展提供有力论证。最后，对核心概念解释说明，明确界定研究范围。
1.1研究背景和意义
1.1.1研究背景
现代志愿服务起源于宗教性慈善服务，至今已有近两个世纪的历史。进入20世纪70年代，志愿服务进入迅速发展的阶段，志愿活动成为了推动文明发展和社会进步的重要力量。
中国的志愿服务是随着新中国的成立正式发展起来的，在初期有着"义务运动”的特征。改革开放以后，志愿服务得到了恢复和发展。1994年到2008年，志愿服务发展更加深化。在这一阶段，志愿服务的管理逐渐由地方转移到中央，在本土化的同时也开启了走出去的新篇章。2008年，汶川地震和北京奥运会极大提高了人们参与志愿服务的积极性，志愿服务爆发出惊人的能量。因此，2008年也被称为“中国志愿服务元年”。
2008年至今，中国志愿服务发展迅速，志愿者在上海世博会、雅安地震等一系列大型赛会和抗震救灾中都发挥了重要的作用，志愿服务范围逐渐扩大，在许多方面都发挥了重要的作用。与此同时，志愿服务组织快速发展、社会化参与不断加深、国际交流日趋扩大，党中央对志愿服务工作高度重视，将其纳入经济社会发展规划，出台了一系列重要政策，志愿服务逐渐制度化和规范化。®
2008年是重要的一年，此后，志愿服务突破了地域和单一职能部门的限制，不断朝着专业化、全民化的方向发展。与此同时，相关的政策法规不断出台，这些不同层级、不同领域的政策为志愿服务的发展提供了良好的制度保障。
但不可否认的是，由于历史和现实因素，我国的志愿服务还存在一些不足，志愿服务运营机制需要探索，宣传深度有待提升，激励保障有待完善，国际影响力需要加强。另外，在不同的社会发展阶段，志愿服务的发展面临的问题不同，政策侧重点也应有所调整。因此，了解志愿服务政策体系的内部构成，明确其作用与不足，并对相关问题提出优化建议是推动我国志愿服务健康发展需要回应的问题。
1.1.2研究意义
政策的制定和落实对志愿服务的发展有关键性的影响。因此，在制定政策、选择政策工具时，有关部门和组织应该考虑到当前的社会情况和所处的志愿服务阶段，合理运用不同类型的政策工具，最大限度地发挥政策效力。总之，从政策工具的角度来研究中国的志愿服务政策，既有理论意义，又有实际意义。
从理论意义上讲，该研究有助于补充和完善政策工具理论和政府改革理论。
首先，国内外对于政策工具和志愿服务的研究已经趋于详尽，但是关于二者结合的研究还比较少，对志愿服务政策文本进行收集、归纳、编码和分析，不仅提供了新的政策工具视角的实证研究案例，也为未来中国志愿服务政策工具的深入研究提供了一定的基础。其次，正如张成福教授所言，在政府职能理论已经有了比较深入的研究之后，操作性的研究应该成为更为紧要的东西。55但事实上，直到现在，在谈论社会治理时，人们依旧热衷于讨论政府的作用和定位问题，而对细节性的政府治理工具不够重视。因此，对政策工具进行研究和讨论，可以将视线从传统的治理结构角度转移到治理工具角度上来。一定程度上，志愿服务政策工具的研究是对政府改革理论的有益补充。
从现实的角度出发，长期以来，中国志愿服务一直被看作是“精神文明、青少年教育和社会保障的一部分”气但近些年来，志愿服务工作越来越受到重视,志愿服务的发展也逐渐被纳入国家经济发展规划和全面深化改革的大局中来。例如，“十三五”规划明确提出要动员全社会积极参与志愿服务活动，在有效衔接便民服务的同时促进志愿服务的发展。
对志愿服务政策文本进行量化分析，能够帮助我们了解政策体系的内在结构，明晰现阶段的政策制定存在的问题，为政策体系的优化和完善提供有益的参考，进而推动志愿服务规范化、法制化发展，发挥志愿服务的在精神上，在经济和社会发展中的作用。
1.2文瞄述
1.2.1ami具研究
20世纪70年代末，福利国家的政策失败。此后，政策工具研究兴起，并形成了专门的研究领域。自研究发端，学者们对相关的理论和实践进行了研究，取得了一定成果。但不可否认的是，目前并没有一个公认的系统性成果。
1、国外研究综述
国外关于政策工具的研究主要分为内涵、分类、选择、应用和绩效评估几个方向。
政策工具，具体而言，既有“政策”的含义，又有“工具”的特征。由于研究者理解角度的不同，给岀的定义也各有侧重。
有学者(ArthurBRingeling,1998)认为政策工具是具有某种共同特征的政策活动，如一项计划或项目。①也有学者(DBarrieNeedham,1982)认为，只存在合法性和正式的工具，可将政策工具看作"可用的具有合法性的治理”.®更具客观性的观点是将“工具”看作是一种“客体”.例如，胡德(ChristopherC.Hood,1983)就将政策工具区分为“客体”和“活动”，认为“政策工具是实现政策目标的活动”。®另外，欧文•休斯(2007)将政策工具定义为“政府的行为和调节政府行为的机制”。•萨拉蒙(2016)从集体行动的角度出发，指出政策工具是"通过集体行动解决公共问题的方法”这些理解角度也具有一定的
参考意义。
政策目标确定以后，首先要回应的问题是，在进行政策工具选择时，究竟存在哪些政策工具？政策工具是否可以依据一定的标准进行分类？这就要求进行政策工具分类研究，具有代表性的观点有以下几个。
胡德(ChristopherC.Hood,1983)认为政府在实现获取信息和影响社会这两种基本功能时会消耗信息、资财、权威和组织这几种资源。基于此，他将政府工具分为政府探测器和政府影响器两种。瓦当(EvertVedung,1997)根据不同政策主体在权力应用中的差别，将政策工具分为管制、经济和信息工具。®在此基础上，路易斯、维迪克和瓦当(Marie-Louise,Bemelmans-VidecandEvertVedung,1997)又进行了进一步的研究。他们认为，这三种基本的政策工具都包含着大量的次类型，可依据肯定或否定两个角度进行细分。®
而在具体领域的研究中，学者们也有不同的分类方式。例如，Rothwell和Zegveld(1985)在研究技术创新政策时，根据对技术的不同影响将政策工具分为了供给型、需求型和环境型三种。®萨拉蒙等人(LesterM.SalamonandOdusV.Elliot,2002)根据物品或服务的性质、提供的媒介和部门几个特征，将政策工具分为13种％这也是一个具有相当影响力的观点。
国外学界在政策工具的选择研究上具有深厚的传统和多样的视角，主要有经济学视角、政治学视角(B.GuyPeters,2004)气规范视角(ArthurB.Ringeling,2004)®和法律视角(RoderickA.MacDonald,2004)
综合来看，目前政策工具理论在国外的应用较为广泛，已经涉及到环保、教育、农业等诸多领域。也有学者专门研究政策工具应用的影响因素。例如，英特4威尔德(2007)认为政策工具的影响因素主要有两点，即"政策效果递减”和'‘政策积累法则”。®伍德西德(Woodside,1986)提出，政策工具的运用必须考虑到可见性和可接受性。他指出，一种政策的可见性越低，在执行时就越容易被目标人群所接受。因此，低可见性和高可接受性具有一定的相关关系。®
政策工具选择和运用的过程，也是政策制定者对各种工具进行绩效评价的过程。政策工具的评估标准也是研究的一个重要领域。萨拉蒙(LesterM.SalamonandOdusV.Elliot,2002)提出政策工具的评估标准有效果、效率、公平、管理的难易程度、合法性和可行性几种。路易斯和维迪克(Marie-LouiseandBemelmans-Videc,1997)则引入效果、效率、合法性与民主四个“好治理”的核心标准，再加上合理性来共同评估政策工具的绩效。®
2、国内研究综述
在我国，政策工具的研究相对起步较晚，没有系统化的研究成果，目前还处在对国外研究进行吸收借鉴的阶段。
在工具属性这一问题上，比较有代表性的是陈振明(2007)和张成福(2001)两位学者的观点。前者认为“政策工具是达成目标或者解决社会问题的手段”，后者认为“政策工具是将目标转化为具体行动的路径和机制"。®®
在分类上，陈振明(2003)认为政策工具有市场化、工商管理技术和社会化手段三种。©张璋(2006)则将政府实现政策目标的方式称作“政府手段”，将其划分为思想教育、行政、法律和经济手段几种。°王满船(2004)对此问题有不同的看法。他认为张璋的分类方法不科学，政策手段会有重合。因此，他将法律与行政手段统称为“规制手段”，把政策手段分为规制、经济和宣传教育三大类。®
关于政策工具选择，陈振明和张成福教授的观点更有代表性。陈振明(2004)认为，政府目标、意识形态、工具应用背景、工具特性和之前的工具选择是影响政策工具选择的主要因素。®张成福(2003)结合"政府再造运动”，总结归纳了政策工具选择的四个趋势，即重视公共服务市场化机制，重视社会组织作用，放松管制，强调信息沟通和行政指导。近
关于政策工具的绩效评估研究，国内学界比较著名的是张文兰学者(1991)的观点。他参考萨瓦斯的标准，依据一定的原则建立了一套政策工具绩效评估的标准，主要包括平等与自由、中庸与弹性、科学的精神三大方面。®
1.2.2志愿服务研究
1、国外研究综述
志愿服务起源较早，但相关的专题文献直到1959年才出现。NicholasBabchuk和WayneGordon(1959)在文章中提出了三个划分志愿服务组织的标准。®此后，学者们从不同的角度对志愿服务进行了研究，研究成果主要集中在以下几个方面：
(1)志愿服务的内涵与分类研究
在志愿服务的内涵界定上，学者们有不一样的观点。
Barker(1998)认为公共利益是志愿服务的目标囱，Harrisz和Bills(1996)则认为志愿服务是一种有组织的利他行为气前者强调公共利益，后者强调动机问题。但遗憾的是，这两种定义都忽视了志愿服务的性质和特点。相较而言，Dunn(1995)的界定更为完善。他指出，志愿服务是人们互动关系的表达，社会公益责任是其产生的动机。&
关于志愿服务的分类，比较有代表性的是史密斯(JustinDavisSmith,2000)的“四分法”。史密斯指出，从范围来看，志愿服务比公益和慈善有更强的包容性。s另外，JeffreyA.Mclellan和JamesYouniss(2003)经过考察和研究，将志愿服务分为社会服务、功能性工作、贫困地区的支教或培训、非贫困地区的教学或教练，以及受雇于某种原因的志愿服务,，这种分类方法也具有一定的参考意义。
(2)志愿服务的作用研究
国外学界认为志愿服务的作用有以下几点。
一是有利于培育公民精神。在现代社会，志愿精神己经被社会公众普遍认可和接受。罗伯特•帕特南(2001)指出，志愿精神是公民美德的标志。®托克维尔(2007)也指出，具有志愿精神的人在参与和管理公共事务时，也有利于独立自主的自助精神的培育。此外，志愿精神还强调宽容精神，鼓励平等，鼓励所有人都受到尊重。®
二是有利于促进经济发展。这一理念可以追溯到托克维尔的研究成果中。托克维尔(2007)认为，公民在参与国家治理时会发现人必须要依赖别人而活，每一个人都需要别人的帮助，相应的，人们也要主动去帮助别人。弗朗西斯•福山
(2001)也有类似的观点，他认为，在具有高信任度的社会里，志愿服务组织分布广泛，人们在其中学会了合作与信任。社会信任的基础越大，大型企业的产生也就越容易。信任和诚实己经渗透了我们的生活，且对经济的良好运转起着重要的作用。®莱斯特・M.萨拉蒙等人(2007)对志愿服务的经济影响作了量化分析。研究发现，墨西哥、阿根廷等36国的公民社会部门相当于一个1.3万亿美元的产业。其中，10%左右的成年人口在参与志愿服务活动。®
三是有利于公民意见的表达。现代社会，公民可以通过种类丰富的志愿群体参与到社会事务中来。但是，有效的公民参需要长期的学习和塑造，并非一日之功。约翰•密尔(1959)指出，在现实中，志愿服务组织掌握了大量的资料，对人们的信息也有足够的了解和感受，更容易成为意见交换与表达的中介。®
(3)志愿行为研究
西方学界对志愿者的行为做了系统全面的研究，主要探讨了志愿服务的动机问题和影响志愿服务的因素。
许多组织和个人都探讨过志愿行为的动机问题。例如，SRI国际组织(2003)认为，大致有三种情况的志愿者：一是饥寒交迫，无法满足正常的生活需求；二是衣食无忧,参与志愿服务活动只是为了获得人们的认同感；三是认同志愿精神，内在驱动力是他们参与志愿服务的根本原因。显然，相比前两种，第三种志愿者有更大的几率成为优秀志愿者。®Schondel和Boehm(2000)通过研究和考察发现,在一定程度上，青少年志愿者和年长者参与志愿服务的动机有类似的地方，如参与合作、认识社会等。但对前者来说，比较特殊的是，自我实现和社会化更为重要。®Snyder和Omoto(2008)认为时间因素是影响志愿服务的重要因素，并指出，志愿服务会随着时间推移而自愿选择。为了进一步验证自己的研究，他们还提出了“志愿服务过程模型”。这一模型将志愿服务分为三个广泛的、相互作用的阶段:前事、事中和事后。在研究中，作者指出，随着时间的推移和不断重复的测量，他们发现，志愿者确实因他们的经历而有所改变。此外，在志愿者的自我报告中，也显示出原来的经历对后续的行为产生了巨大的影响。®
在研究志愿行为的影响因素时，学者们从不同的角度进行了阐释。Raskoff和Sundeen(1998)在研究南加州的社区服务时发现，志愿行为的产生受性别、种族、教育结构、工作安排等多种因素的影响。他们指出，相较而言，私立学校会要求学生有社区服务的经验。公立学校中，只有20%的受访者曾经有过志愿服务经历。相反，洛杉矶私立中学有接近一半(49%)的学生都参与过志愿服务活动，这些学生通常会比公立学校的学生有更多的志愿服务经验，也更容易在志愿服务中取得良好的效果。®Taylor和Pancer(2007)对参与社区服务的大学生进行了ISE量表测验，旨在评估他们对志愿服务的感受和对应的行为。研究发现，这些对志愿服务有积极体验的学生，更有可能在两个月之内继续从事志愿服务工作。相反，如果学生在首次志愿服务中没有获得积极的体验，很大概率上他们不会选择继续从事此项工作。因此，之前的志愿服务质量是影响志愿行为的重要因素。®
(4)志愿服务的管理研究
志愿服务的管理是一个系统的工程，不仅包括对志愿活动过程和志愿服务项目的管理，也包括志愿者和志愿服务组织的管理。
JeffreyL.Brudney和J.EdwardKellough(2000)通过抽样调查发现，有36%的人参与过公共机构的志愿服务，这些志愿服务活动对公共机构的良好运转起到了重要的作用。但同时，不能只依靠志愿者的主观能动性，公共机构和管理人员必须通过完善的程序管理来提升志愿服务的质量，以更好地实现公共利益。这些程序包括对志愿者进行专业培训，设立志愿服务协调人员，对志愿者进行激励，以及出台相应的政策等等。总之，公共机构仅仅引入志愿者是不够的，还需要对这些“志愿服务资源”进行有效管理。®1Warner和Newland等人(Warner,NewlandandGreen,2011)将志愿者的感知分为四个满意度维度，即满意的、不满意的、一般的和无所谓的四个维度。通过定量分析，他们对志愿行为的影响因素进行了排序，并指出，在改进志愿管理时，应该优先考虑那些排名靠前的因素和特征。®Dacombe(2011)通过研究发现，良好的绩效管理可以促进组织使命的完成，可以让决策更明智。但对大多数志愿服务组织来说，在绩效管理中往往遵循“自上而下”、'‘重投入而非产出”的原则，忽视可量化结果的实现。实际上，国家层面普遍使用的绩效管理方法无法对志愿部门的工作价值提供准确的评估，在和国家机构合作时，必须采用根植于志愿行动价值的评估方式，重视绩效管理，并在绩效管理中投入重要资源
2、国内研究综述
国内学界对志愿服务的研究主要包括以下几个方向。
(1)志愿服务的实证及案例研究
卢雍政(1999)以中国青年志愿者扶贫接力计划为研究对象，叙述了这一项目产生的背景、发展的脉络和展开的过程，并对部分志愿者进行了采访，记录了志愿者们的经历和感受，用纪实的手法传播了志愿服务。®安国启(2002)对中国青年志愿行动进行了系统的分析，认为其有利于促进经济发展与社会和谐，是社会主义精神文明和社会保障体系的重要组成部分。他指出，目前制约青年志愿服务组织发展的根本因素是其非民间、非官方的模糊身份，必须完善管理、服务、立法等措施。働朱健刚(2008)总结了数个民间志愿服务组织的行动策略，提出“团队归属框架”和“自我实现”是影响人们参与志愿服务活动的重要因素。基于此，他提出志愿服务应以志愿者为本，不能放任形式主义和教条主义的志愿活动出现。®
另外，刘阴彤(2019)气王松涛(2014)'J吴耀华和张振刚(2011)®分别以“春雨工程”、北京园博会、广州亚运会为例，在理论研究和经验总结的基础上构建了大型赛会中志愿服务的平台，探讨了如何通过志愿服务加强大学生思想教育，对如何建立博物馆文化志愿服务的长效机制提出了自己的思考。
(2)志愿服务的国际经验及比较研究
邓国胜、辛华(2017)对美国志愿服务进行了研究，提出，未来我国在完善相关志愿服务制度时需要以建立协调机制、回应社会需求为重点，重视顶层设计,同时保持制度创新与政策连续性的有机统一。。李磊、席恒(2017)从立法的角度对英美两国的志愿服务进行了分析,结合基本国情提出我国在立法中应该坚持丰富志愿服务项目、降低志愿服务准入门槛、强化志愿服务保障措施等原则。0在比较研究领域，曹卫洲(1998)应该是比较知名的学者。他以青年志愿服务为研究对象，对日本、韩国、美国、欧洲以及部分第三世界国家的情况进行了介绍，并指出，中外最大的差异在于我国的志愿服务从国家和社会的实际需求岀发，在实践中，个人行为往往会上升为一种群体甚至国家行为，志愿服务活动会有更加深刻的影响。®另外，张勖(2009)从中美比较的视角提出了建设大学生志愿服务长效机制的措施®,王丽荣、陈思(2019)从居民消费变化的角度对中美志愿服务发展进行了比较，
(3)志愿服务的现状及趋势研究
徐柳(2008)对我国志愿服务组织的发展现状、问题和对策进行了探讨，提出了志愿服务组织发展的一些思考％邱建国、杨晓东(2008)对分析了志愿者激励机制的现状和问题，提出激励机制人性化、保障体系法律化等建议®;黄艳(2014)分析了大学生志愿服务的现状，针对相关问题提出了可持续发展的策略®。这些不同领域的现状研究的出现，有利于志愿服务研究的深入和精细化。
也有学者对我国志愿服务项目进行研究。例如，李晓燕等人(2013)分析了我国“志愿时间银行”发展中的诸多问题。®薛妍琴、贾春远、方夏荃对“西部计划”做了深入的调研，重点考察了志愿者在参与这一项目前后的职业规划的变化，进而反思了其中存在的制度性的问题，对用人单位、志愿者和政策制定者提出了一些建议。®
在发展趋势方面，陈洁、姚福生、刘素贞(2011)通过问卷调査发现，志愿服务逐渐走向了日常化，将成为高校学生的一种生活时尚。但同时，作者也指出当代青年学生对志愿服务的认同感已经有了根本性的变化，因此，高校在进行志愿服务动员时，应该从传统的单一化、组织化、被动式动员转化成立体的、大众的参与式动员。®
1.2.3志,服务政策研究
就国外而言，相关研究主要集中在两个方向。
一是对一国的志愿服务政策进行研究。例如Jaunmuktane(2012)分析了拉脱维亚的志愿服务政策，指出志愿服务活动促进了国民经济的发展。但同时，作者也发现，在拉脱维亚，志愿服务的基础设施并不完善，相关的监管体系尚未建立。因此，政府应当在非政府组织领域重点审査相关的志愿工作，促进志愿服务的发展。由VanSteden和Mehlbaum(2019)对荷兰的警察志愿者政策展开研究,指出虽然志愿者们对参与志愿工作抱着积极的态度，但实际上，荷兰警方低估和忽视了志愿者的价值，政策制定的过程尤其缓慢。因此，作者提出，必须在更广泛的社会背景下理解警察志愿者的价值，并制定相应的政策来促进这一志愿项目的发展。®
二是对不同国家的志愿服务政策进行比较研究。例如，Baldock(1999)对美国、澳大利亚和荷兰的老年志愿服务政策进行了比较研究。研究发现，由于各国政府对老年人社会参与的理解和认同程度不同，在制定志愿服务政策时各国也存在较大差异。®Komp、VanKersbergen和VanTilburg(2013)分析了意大利和德国的老年志愿服务政策。通过专家访谈和文献分析发现，德国强调志愿服务对老年人福利的贡献，强调政府应该关注老年者，为其提供帮助。而意大利则将年长的志愿者看做是志愿服务提供者。另外，作者还指出老年志愿服务政策的出台与否更多取决于社会和政治传统，而非老年人口的特征。因此，在制定志愿服务政策时，不应该照搬照抄，而是综合考虑本国的社会发展情况和文化。®国内学者对志愿服务政策的研究也分两个方向。
一是对我国志愿服务政策的硏究。谭建光(2012)对我国的志愿服务政策体系发展历程进行了梳理，研究了相关政策的作用和类别，并对志愿服务政策创新提出了一些建议。。赵国彤和曾俊玮(2015)从公共政策的角度出发，对我国社会志愿服务政策发展现状展开研究，从本体、导向、拟订、实行和反馈等五个方面提岀了政策完善的建议。容也有学者对某一志愿服务领域或项目进行研究。例如，常春梅(2012)对“大学生西部计划”的政策特点、政策内容和政策的落实与保障做了详细的研究％纪秋发(2008)对我国社区志愿服务的相关政策进行梳理，探讨了其立法原则与内容，分析了现行政策体系在社区志愿服务保障上的不足气
二是通过对发达国家相关政策的分析为我国志愿服务提供政策建议。张网成、刘小燕、张婷等人(2017)对欧美国家的家庭志愿服务政策进行分析，提出我国应该重视政策制定，重视问题确认，在回归家庭志愿服务本意的基础上完善相关政策。®李晔(2013)对英国“C志愿计划”进行案例分析，指出志愿服务的发展与税收政策密切相关，我国也应当制定相关的税收优惠政策来推动慈善事业和志愿服务的发展。®
1.2.4文献评述与研究展望
在政策工具理论上，国内外学者己经有了较为完善、系统的研究成果，相关的研究涉及到政策工具的内涵、分类、选择、应用和绩效评估等诸多领域，许多学者也对其进行了总结。
③在志愿服务研究方面，西方国家的研究时间久、领域广泛且成果丰富，对志愿服务的作用和志愿行为的认识比较深入，在量化研究方面也有了比较系统的成果，计量标准比较精确。而我国对志愿服务的研究尚处在初级阶段，研究内容多为阐释性的说明，对志愿服务的运行机制和志愿服务组织的研究还存在缺失。另外，国内学者的研究视野也比较狭窄，只重视志愿服务的单方面研究，没有将其置于整个社会大环境之下，过分强调志愿服务的独立性。
在志愿服务政策研究方面，学界相关的文献较少，且多为某一志愿行动或项目的叙述性研究，研究视角单一、领域狭窄，没有从整体上对志愿服务政策进行研究，研究过程也缺乏理论框架的支撑。从研究方法来看，现有研究主要是从定性的角度探讨志愿服务政策的发展现状与存在的问题，量化研究不足，研究的科学性还有待提升。
总的来说，我国学者对志愿服务和志愿服务政策的研究存在研究领域缺失、研究方法单一、缺乏理论支持等问题。在未来，应该更重视对运行机制和志愿服务组织的研究。志愿服务政策研究也应该从整体出发，引入定量分析，从更加客观的角度进行深入分析。
1.3研究内容和创新点
1.3.1研究内容
我国志愿服务在2008年以后发展迅速，在诸多领域发挥了重要的作用，其中政策体系的保障至关重要。进入新时期，社会的发展对志愿服务提出了新要求,志愿服务政策也应当顺应趋势进行完善。
本文对2008年以来国家层面出台的志愿服务政策进行研究，通过对相关的50份政策文本进行量化分析，发现12年来志愿服务政策的整体走向，探究其在政策工具的运用和志愿服务阶段管理上存在的问题，并提出相应的改进建议。
1.32创新之处
从政策工具的角度，对我国志愿服务政策进行研究，是政策工具理论研究的补充与拓展。国内外对于政策工具的研究己经趋于详尽，涉及到环保、教育、扶贫、慈善等诸多领域，对志愿服务政策文本进行收集、归纳、编码和分析，不仅能提供新的政策工具视角的实证研究案例，也为未来中国志愿服务政策工具的深入研究提供了一定的基础。
从志愿服务的角度，我国志愿服务的研究多集中于现状、趋势、案例、国际经验比较等内容，少有学者重视志愿服务政策的研究。而在少数以志愿服务政策为研究对象的文献中，基本都从定性的角度对志愿服务政策进行说明，少见量化分析。本文从政策工具的角度对我国志愿服务政策进行内容分析，有助于探究其存在的不足，进而把握政策优化的方向。
1.4研究方法与思路
1.4.1研究方法
本文主要采用内容分析法和比较分析法。
本文的核心研究方法是内容分析法。它可以将论文、作业、书籍、日记等文献材料进行归类，通过结构化的分析方法将其转化为定量的数据，对文献材料的趋势、性质、特点等进行解释说明。相对来说，内容分析法是一种比较规范的分析方法，在内容选择、分析框架构建、资料分析和结论推断部分都有明确、统一的标准，可以从更深层次的角度得出研究结论，发现文献材料的本质。本文以志愿服务政策为内容分析样本对其进行频数统计分析，可以深入探讨我国的志愿服务政策体系，发现相关政策在政策效力、政策工具应用上的不足，提出相应的政策建议。
另外，本文也釆用了比较分析法。比较分析法主要根据时空上因素的异同进行比较，从而认识和了解研究对象的具体表现和发展规律。本文许多地方都采用了比较分析法，例如对我国志愿服务政策中不同政策工具的应用程度进行横向比较，对同一类型政策工具在不同历史时间的应用变化作纵向比较，以此来探析政策工具应用的现状和变化规律。
14.2研究思路
具体来讲，论文从以下步骤对我国志愿服务政策进行分析：
首先，以政策工具理论为基础，对我国志愿服务政策工具的应用进行考察。考虑志愿服务的性质与特点，加入颁布主体、政策类型、志愿服务阶段等维度，构建多维度分析框架。
其次是政策文本的选择。通过《社会组织法律法规与政策》、《志愿服务发展报告》等总结汇编类书籍，白鹿智库、知策、北大法宝等政策文献查询网站，志愿服务联合会、全国志愿服务信息系统等非官方网站对志愿服务政策进行收集、整理，通过国务院、民政部、教育部等官方网站进行查漏补缺，确定政策目录。
再次，以单个政策条款为分析单元，遵循穷尽互斥的原则，按照一定的格式对收集到的政策文本进行编码（例，1-1-1,3-2-2）。将政策类型维度的分析类目分为法律、行政法规、部门规章和其他全国性的方针政策；将政策工具维度的分析类目分为供给型、需求型和环境型；将志愿服务阶段维度的分析类目分为服务准备、服务提供和服务监管。为保证研究的科学性，对编码后的政策条目进行信效度检验。
最后，从上述维度进行频数统计，得出研究结论，并提出相应的政策建议。
图1.论文技术路线
1.5概念阐释
1.5.1政策工具
在政策工具概念的研究上，学者们有不同的侧重点和观点。
就本文而言，陈振明教授的观点可能与研究主题更契合。他认为，政策工具是政府为了促进某一行业和领域的发展采取的一系列行政手段和措施。。当然，在政策主体上，本文有更广泛的含义。除了狭义的政府部门，本文的政策主体还包括全国人大、共青团中央、中宣部、中国科协、全国妇联等机构和组织。
综合陈教授的观点，将志愿服务政策工具定义为“国家权力机关、行政机关、中共中央直属机构和群团组织为促进志愿服务的健康发展而采取的手段和措施”。
①陈振明.政策科学：公共政策分析导论[M].中国人民大学出版社,2003:170.在文中，国家权利机关主要是指全国人大，国家行政机关主要是指国务院及各部、委等中央行政机关，中共中央直属机构主要是指中宣部、中央文明办等机构，群团组织主要是指共青团中央、全国妇联等组织。
15.2志JE服务
志愿服务起源于西方国家，对我国而言是“舶来品”。受地域、宗教、历史等因素的影响，不同的国家、组织和学者对志愿服务的概念有不同的表达。例如，有的国家以志愿者是否收取报酬来区分某一行为是否是志愿服务，而在有的一些国家，志愿者可以收取少量报酬。因此，志愿服务的概念界定也要考虑具体国情。志愿，按照字面意思理解有愿望和意愿的含义。此外，随着时间的推移，志愿也有自愿的意思，强调主观能动性在志愿服务中发挥的作用。
结合我国志愿服务的历史与现状，本文认为，志愿服务是指在自愿的基础上，人们以个人或集体的形式，利用自己的知识、技能、时间等资源，为他人提供无偿服务的行为和过程。
1.5.3志皿务政策
志愿服务政策一词中的"政策”与公共政策的含义基本相同。。因此，首先应该了解什么是公共政策。
政策科学起源于西方。在早期，政策研究还属于经济学等学科的附属。随着公共行政学的产生和发展，政策研究逐渐进入行政学领域。而关于什么是“公共政策”这一问题，人们给出了不同的答案。
本文认为，政策是指政府、政党等组织为实现一定的目标而采取的行动。结合政策主体，本文将志愿服务政策定义为：国家权力机关、行政机关、中共中央直属机构和群团组织为了规范组织和个人的志愿行为，促进志愿服务的健康发展而采取的一系列行动。因此，本文不严格区分法律和政策，而是把法律作为政策的一部分。在文中，法律、行政法规、部门规章和其他全国性的方针政策都是志愿服务政策的最终表现形式。
®严格来说，政策和公共政策存在一定的差别，但在一般的语境下，并不会对二者进行严格区分。本文同样将政策等同于公共政策，不对其进行区分。
第2章研究的数据来源与分析方法
本章将阐述政策文本选择的标准，构建多维度分析框架并设置分析类目。同时，对每份政策文本进行研读，按照一定的格式进行编码，形成编码表，对分析框架和编码后的政策条目进行信效度检验。
2.1政策文本的选择
2.1.1政策文本选择的标准
本文对我国志愿服务政策进行了收集、整理，具体步骤及收录标准如下：首先，确定政策文本选择的标准。综合考虑，本文只选取国家层面的志愿服务政策作为研究对象，不将地方性政策收录在内。具体原因有以下几点：（1）为了保证政策选取的代表性和针对性，体现国家权力机关、行政机关、中共中央直属机构和群团组织对我国志愿服务发展的总体部署和规划；（2）不同层级的志愿服务政策有不同的侧重点，在政策工具应用比例上也应进行适当调整，将国家层面的志愿服务政策和地方性志愿服务政策同时收录，不利于进行政策比较和文本分析。
其次，阅读《社会组织法律法规与政策》、《志愿服务发展报告》等总结汇编类书籍，对相关政策文本进行初步整理，建立志愿服务相关的知识背景，确定检索关键词。
再次，通过白鹿智库、知策、北大法宝等政策文献査询网站，志愿服务联合会等非官方网站，分别以“慈善组织”、“志愿服务组织”、“志愿服务”、“志愿者”等为关键词，进行检索，对政策文本进行筛选、补充。
最后，在国务院、民政部、教育部等官方网站中对收集到的文献进行确认和查漏补缺，确定最终的政策文本目录。
为保证政策选取具有代表性和针对性，将发文单位为国家层级且将志愿服务作为唯一调整对象的政策作为主要收录目标；为保证政策选取的全面性和科学性，将《中华人民共和国慈善法》等把志愿服务作为重要调整对象的政策作为补充；为保证所选取的政策文本能直接体现相关部门和组织对志愿服务发展的态度，只选取法律、行政法规、通知、公告、意见等类型的政策文本，行业标准和技术规定等不计入其中。
2.1.2志愿服务政策目录
经过上述步骤，最终梳理有效样本50份。具体如表1所示：
表1.志愿服务政策目录
1 关于深入开展志愿服务活动的意见 2008.1
2 关于深入开展“迎奥运讲文明树新风志愿服务行动”的实施方案 2008.3
3 关于深入推进家庭志愿服务工作的意见 2009.12
4 关于广泛开展"迎世博讲文明树新风”志愿服务活动的通知 2009.7
5 大学生志愿服务西部计划志愿者管理办法 2009.7
6 关于广泛开展全民健身志愿服务活动的通知 2009.9
7 中国志愿服务基金会项目基金管理暂行办法 2010.10
8 建立全民健身志愿服务长效化机制工作方案 2010.12
9 关于开展“共青团关爱农民工子女志愿服务行动”的通知 2010.4
10 关于进一步推进志愿者注册工作的通知 2010.6
11 关于加强志愿助残工作的意见 2010.7
12 进一步发挥文化遗产保护志愿者作用的意见 2010.7
13 关于深入开展巾帼志愿服务工作的意见 2011.1
14 全国“关爱残疾人志愿服务活动”实施方案 2011.5
15 关于充分发挥物业服务企业作用推进社区志愿服务活动的通知 2011.9
16 志愿服务记录办法 2012.10
17 关于积极促进志愿消防队伍发展的指导意见 2012.10
18 关于加强减灾救灾志愿服务的指导意见 2012.10
19 优秀运动员全民健身志愿服务实施办法（试行） 2012.2
20 关于深入开展学雷锋活动的意见 2012.3
21 关于组织开展“关爱他人一爱幼助残志愿服务行动”的通知 2012.4
22 “春雨工程”一一全国文化志愿者边疆行工作实施方案 2012.4
23 “春雨工程”一一全国文化志愿者边疆行工作实施细则 2012.4
24 关于广泛开展基层文化志愿服务活动的意见 2012.9
25 关于在全国推广“菜单式”志愿服务的通知 2013.11
26 中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013-2020年） 2013.12
27 中国注册志愿者管理办法 2013.12
28 关于推动团员成为注册志愿者的意见 2014.12
29 关于推进志愿服务制度化的意见 2014.2
30 社区志愿服务方案 2014.3
31 关于进一步加强保险业志愿服务工作的通知 2014.6
32 教育部关于教师参与志愿服务活动的指导意见 2014.9
33 学生志愿服务管理暂行办法 2015.3
34 关于进一步做好志愿助残工作的通知 2015.5
35. 关于规范志愿服务记录证明工作的指导意见 20158
36 关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见 2016.12
37 关于加强中学生志愿服务工作的实施意见 2016.6
38 关于支持和发展志愿服务组织的意见 2016.7
39 文化志愿服务管理办法 20戚7
40 中华人民共和国慈善法 2016.9
广4寿，« 志愿服务条例 2017.81
42 关于推广使用全国志愿服务信息系统的通知 2017,8!
43;： 关于推进青年志愿服务工作改革发展的意见 2018.3:
44 关于做好志愿服务组织身份标识工作的通知 2018.3
45 "互联网+社会组织「（牡会工作、志愿服务）”行动方案 2018.9
46 志愿服务记录与证明出具办法（征求意见稿） 2019.12
47 科技志愿服务管理办法 2019.8
48 关于学习宣传贯彻习近平总书记志愿服务重要指示精神的通知 2019.8
49 关于开展志愿服务促进中小企业发展的指导意见 2020.3
50 志愿服务组织和志愿者参与疫情防控指引 2020.3
2.2分析框架的构建
政策是由政府部门和其他组织制定的关于某个领域或者某一项目的行动方案。政策制定不是孤立的，而是一个渐进发展的过程，它由一系列活动共同构成。政策研究总是从政策文本的解读开始。
本文主要从政策颁布主体、政策类型、志愿服务阶段和政策工具等维度对相关的志愿服务政策进行分析讨论，并且综合志愿服务阶段和政策工具维度构建二维分析框架，进行深入探讨。其中，政策颁布主体和政策类型分析可以明晰志愿服务发展中各部门的合作情况、响应程度和政策效力；志愿服务阶段分析可以评价政府在志愿服务阶段管理中是否存在问题；政策工具的合理运用是政策目标实现的关键，对其进行分析可以考量政府在志愿服务发展中的细化措施和工作方向；志愿服务阶段和政策工具的二维分析，可以就志愿服务发展中各阶段釆用的政策工具进行全面判断，精确地、定量地、可视化地描绘和呈现政策内容。
2.2.1政策工具维度
本研究以政策工具理论为基础，参考Rothwell和Zegveld的思想，将政策工具分为供给型、需求型和环境型三类。其中，前两种政策工具对志愿服务的发展有直接的推动和拉动作用，环境型政策工具起间接的影响作用o
图2.政策工具对志愿服务的作用方式
这种分类方法的优秀之处在于以政策措施和政策影响为切入点，将复杂的政策体系简单化，具有很强的针对性。尽管研究领域不同，但这种分类方法弱化了政府的强制性，突出了政府部门在推动某一领域发展中的环境营造作用，也强调了环境塑造、供给和需求改善的重大影响，与志愿服务发展的需求相契合。此外，这种方法的次级政策工具更为具体，方便深入分析。因此，釆用此种思想分析我国志愿服务政策工具的应用，具有理论和现实的可行性。
供给型政策工具对志愿服务起推动作用，是指通过一定的手段和措施改善和扩大志愿服务供给，进而推动志愿服务发展的相关举措。其中，资金投入主要是指为志愿服务组织的发展，或者志愿服务的顺利开展提供必要的经费支持；人才
供给型 资金投入 为志愿服务组织的发展和志愿服务的顺利幵展提供必要的经费支持
人才培养 为提升志愿者的能力和素质而采取的宣传、教育、培训等手段
设施提供 鼓励政府机构或其他社会组织为志愿服务提供便利的场所和设备条件
信息服务 建豆志愿服务网络和信息服务平台〉以保障信息通畅和信息共孚
培养是指为提升志愿者的能力和素质而釆取的宣传、教育、培训等手段；设施提供是指鼓励政府机构、企业或其他社会组织为志愿服务提供便利的场所和设备条件；信息服务是指建立志愿服务网络和信息服务平台，以保障信息通畅和信息共享。
表2.供给型政策工具
需求型政策工具为对志愿服务起拉动作用，是指通过政府购买、外包、贸易管制、海外机构管理等措施积极稳定市场和开拓志愿服务需求，进而拉动志愿服务发展的相关举措。由于后三种措施在政策文本中很少提及，因此将其合并，统称为市场塑造。其中，政府购买分两种形式，一是指鼓励和支持志愿服务组织依法承接公共服务项目，二是指政府部门通过协调其他购买主体，建立一套志愿服务购买体系。市场塑造是指海外志愿服务机构的管理和志愿服务国际交流的规范等。
表3.需求型政策工具
需求型 政府购买 —是指鼓励和支持志愿服务组织依法承接公共服务项目；二是指政府部门通过协调其他购买主体,建立一套志愿服务购买体系
市场塑造 海外志愿服务机构的管理、志愿服务国际交流的规范等
环境型政策工具为对志愿服务有间接影响，是指通过一定的手段和措施为志愿服务的发展营造良好的环境，其作用并不直接显现。其中，目标规划是指对志愿服务发展进行宏观规划，指明发展方向、发展目标，并提岀阶段性的规划；金融支持是指通过融资、贷款等金融手段改善志愿服务环境的举措；税收优惠是指为从事志愿服务的单位或个人提供税收减免和优惠制度；法规管制是指通过制定行业标准、建设纲要、实施方案等一系列法规制度对志愿服务进行管理；策略性措施是指将宏观目标细化之后的具体可行的策略。
表4.环境型政策工具
环境型 目标规划 对志愿服务发展进行宏观规划，确定政策目标、扌旨导思想等
金融支持 政府通过融资'贷款等金融手段改善志愿服务环境的举措
税收优惠 指政府为从事志愿服务的单位或个人提供税收减免和优惠制度
法规管制 通过制定行业标准、建设纲要、实施方案等一系列法规制度对志愿服务进行管理
策略性措施 将宏观目标细化之后的具体可行的策略
2.2.2志愿服务阶段维度
政策工具类型分析能够反映出政府在推动项目发展时采取的手段，但并不能反映政策的目的，也不能很好地体现志愿服务政策的特征。此外，相同的政策工具可以有不同的政策目标。例如，资金投入既可以用于志愿服务的宣传、培训，也可以用于服务监管。作为政策调整对象，志愿服务自身的发展规律与活动特点也是决策者在制定政策时需要考虑的问题，对政策工具的分析应该考虑到其作用的具体环节。因此，本研究引入了另一个维度一一即志愿服务阶段的维度。在充分考虑其活动规律的基础上，将志愿服务活动分为服务准备、服务提供和服务监管三个阶段，并以此建立二维分析框架。
其中，服务准备是志愿服务的前期准备环节，主要包括目标制定、活动动员、资金投入和志愿者的注册、招募、培训等。服务提供是志愿服务的策划、发布和提供阶段，志愿服务组织会根据市场需求推出合适的项目，并提供相应的志愿服
务。服务监管是指政府机构、社会公众等对志愿服务组织和志愿服务活动的运行过程进行监督和管理，确保相关资源的合理利用和志愿服务的顺利开展。
2.2.3二维分析框架的构建
基于以上分析，志愿服务政策的二维分析框架如图所示:
/、 Z 、 r >
服务监當 资金必 目标规划’
金融支持
服务提供 人才塩葬 税收优惠 政府购英
法规管制 市场筮造
服务准备 倍崽喪务 策略性措
V... J X / k /
幡型 环境型 需求型
图3.志愿服务政策二维分析框架
2.3定义分析单元与类目
本文的内容分析单元为单本政策中的具体条款。同时，根据已经构建的分析框架，各维度分析类目设置如下：
表5.各维度分析类目设置
颁布主体 人大、国务院、共青团中央等部门和组织
政策类型 法律'行政法规、部门规竟和其他政策
政策工具维度 盗金投入'人才培养、设施提供、信息服务、目标规划、金融支持、税收优惠'法规管制、策略性措施、政府购买'市场塑造
志愿服务阶段维度 服务准备、服务提供、服务监管
为保证类目信度，本研究对其进行了详细界定，力求类目设置详尽互斥。同时，对每份志愿服务政策进行研读，按照相关要求进行编码，形成编码表。同时,对编码后的政策条款进行归属判断，归入具体的分析类目，为下一步分析做好准备。由于篇幅限制，仅显示部分文本内容的编码情况。
24
表6.志愿服务政策内容分析单元编码表
.政策序号 节, 条款 瀚
1 第一章 第一条：深入开展志愿服务活动具有重要意义…… 1-1-1
1 第一童 第二条：深入幵展志愿服务活动的指导思想是…… 1-1-2
4 A-/V
弔二早 第十一条：志愿者可以参与志愿服务组织开展的志愿服务活动，也可以白行依法开展志愿服务活动。 4-3-11
4 第六章 第四十二条：志愿服务组织以外的其他组织可以开展力所能及的志愿服务活动。 4-6-42
50 第四章 第二条：强化政策扶持。各地根据实际发展情况，制定促进……合理安排志愿服务所需资金…… 50-4-2
50 第四章 第三条：推动交流宣传。及时总结中小企业志愿服务的成功经验，力口强工作交流•••••• 50-4-3
2.4信效度评估
2.4.1侑度腱
内容分析法的信度，是指测量结果间的一致性程度，主要有类目信度和判断者间的信度两类。
就类目信度而言，政策工具维度的分析类目主要参考了Zegveld和Rothwell的思想，其研究应用广泛，代表性较高。而志愿服务阶段维度的分类则是根据志愿服务活动的规律，遵循详尽互斥的原则，按照时间顺序将其划分为服务准备、服务提供、服务监管三个阶段，具有一定的科学性。
判断者间的信度主要反映在政策条款所属类目的定性判断上。根据已有研究成果，一致性系数在［0.8,0.9）这一区间便可以接受，0.9以上表示信度非常不错。由于本文政策条款较多，因此只抽取了其中100条作为检测对象，分别请来自山东大学、中国海洋大学和清华大学的6位专家学者进行了一致性检验。经专家测定，论文的类目设置与专家组完全一致，类目信度达到1。判断者间的一致性系数也符合要求，政策工具维度系数为0.88，志愿服务维度系数为0.93。
表7.专家信度打分统计表
专家序号 类目信度 政策工具维度检验 志愿服务维度检验
1 1 0.85 0.95
2 1 0.9 0.97
3 1 0.82 0.9
4 1 0.95 0.88
5 1 0.88 0.95
6 1 0.93 0.97
7 1 0.8 0.87
8 1 0.94 0.95
均值 1 0.88 0.93
2.4.2效度评估
效度是指测量工具或手段能够准确测出所需测量的事物的程度建效度评估以内容效度检验为主。
政策颁布主体和政策类型是政策文本的重要属性，对其进行分析有助于明晰政策效力和各部门的合作情况。政策条款表现为不同的政策工具的组合，因此，将其作为分析类目，在一定程度上可以反映政策的真实含义。然而，目前学界对内容效度的评判并没有统一的标准，内容效度的检验多依赖于专家的主观判断，专家组对类目效度和分析框架整体效度打分如下表所示。
表8.专家效度打分统计表
1 4.5 4.5 5 4.5 4.5
2 5 5 6 4.5 4
3 5 4.5 7 4 4
4 4.5 4 8 5 4
均值 4.63 4.31
研究设定，效度区间为[0,5],从。到5,论文的分析类目和分析框架越能反映志愿服务政策的真实含义。经过专家打分，类目效度均值和框架效度均值分别为4.63和4.31o以上数据表明论文的分析类目和分析框架较为有效地评测了志愿服务政策体系。
①范柏乃，蓝志勇.公共管理研究与定量分析方法[M].北京科学出版社.2009:45.
第3章我国志愿服务政策的内容分析
本章将从政策颁布主体、政策类型、志愿服务阶段和政策工具等维度对志愿服务政策进行分析，以便比较全面地掌握志愿服务政策的演变进程，明确政策合理性以及政策完善的方向。
3.1颁布主体分析
3.1.1各部门政策发文排序
志愿服务政策的发文部门包括全国人大、国务院、民政部以及共青团中央等共计29个部门和组织。
表9.志愿服务政策颁布主体统计
部门名称 发文数量单独发文联合发文 部门名称 发文数量 单独发文 联合发文
民政部 21 10 11 财政部 3 0 3
共青团中央 15 4 11 国家体育总局 3 2 1
中央文明办 15 1 14 国家文物局 2 1 1
教育部 9 2 7 全国老龄办 2 0 2
全国妇联 8 2 6 国家人社部 2 0 2
文化部 6 3 3 中国科协 2 1 1
全国总工会 5 0 5 中央文明委 2 2 0
中宣部 4 0 4 其他部门 23 8 15
中国残联 4 0 4 共计 116 32 84
由上表可知，2008年~2020年，各部门和组织共计颁布50项政策，政策发文量总次数最多的6个部门和组织分别为：民政部、共青团中央、中央文明办、教育部、全国妇联和文化部。这也侧面反映了志愿服务的价值与特征。
首先，29个部门和组织中民政部发文数量最多，为21项，占整个政策体系的42%,可见作为社会组织的管理部门，民政部在志愿服务发展和政策体系构建上起到了重要的作用。
其次，中央文明办、中央文明委、文化部等组织在志愿服务政策颁布主体中有着重要的地位，可见作为社会建设的重要组成部分，志愿服务的精神价值得到了广泛的认同。志愿服务是精神文明建设的载体，与精神文明建设相辅相成。发展志愿服务事业，可以培育公民精神，增强凝聚力和认同感，促进精神文明建设。
3.1.2联合发文比例分析
从单独发文和联合发文的比例来看，50项志愿服务政策中，单独发文量为32项，联合发文量为18项，民政部、共青团中央等部门有超过一半的政策都是联合发文。这表明在推动志愿服务发展时，各部门不仅要充分调动自身资源，还需要与其他部门进行配合，发挥联合优势，优化资源配置，实现帕累托最优。
3.2政策类型分析
3.2.1政策类型分布比例
按照效力级别，可将志愿服务政策分为法律、行政法规、部门规章和其他全国性的方针政策。
由上表可知，志愿服务政策中政策效力最高的法律和行政法规都有涉及，法律方面有《中华人民共和国慈善法》，行政法规方面有《志愿服务条例》。这两项政策的颁布使志愿服务政策体系得到了进一步完善，国家层面的志愿服务立法得到了补充，志愿服务的制度化建设迈入了新的阶段。
另外，四种政策类型中其他方针政策所占的比例最大，为74%。经过对政策文本的梳理，发现37项方针政策中意见和通知占绝大多数，分别为18项和12项。其中，意见主要用于上级机关对下级机关的工作进行指导，通知则用于向相关单位传达文件或事项。一般来说，前者比后者具有更强的指导性和规划性，但二者的政策效力都不高。部门规章和方针政策为志愿服务具体领域或项目的发展提供了许多详细的、切实可行的措施，但法律和行政法规可以从更高层级上统领
全局，具有战略意义，需要对不同类型的政策进行合理配置。
3.2.2政策效力演变分析
为了进一步衡量现阶段我国志愿服务政策的效力，借鉴张国兴(2014)3和芈凌云(2017)®的评估方法，对不同类型的政策赋予1、5分的政策效力分值。一般来说，政策效力越大，政策工具的效能也更为显著。具体评价标准见下表。
表11.政策效力评分标准
评价标准 效力得分
全国人大反其常务委员会颁布的法律 5
国务院颁布的条例、办法等行政法规 4
国务院各部、委颁布的部门规章 3
共青团中央等组织颁布的意见、方案等政策 2
共青团中央等组织頒布的通知、公告、规划等政策 1
图4显示了2008年、2020年间，志愿服务政策数量、政策效力和政策平均效力的演变过程。从图中可以看出，各年的政策效力与政策数量的变化趋势基本一致。
具体来看，受北京奥运会和汶川地震的影响，2008年以后我国志愿服务发展迅速，国家层面也陆续出台了相关的政策对其进行管理和规范，政策颁布在2010年出现了第一个小高峰。2012年，国家启动了“春雨工程”、“优秀运动员全民健身志愿服务”等活动，与此同时，相关的行动方案和实施细则陆续颁布，以保障志愿服务项目顺利推进。《优秀运动员全民健身志愿服务实施办法（试行）》等政策的颁布增加了当年的政策力度，政策效力到达高点。2016年《中华人民共和国慈善法》出台，政策效力较上年增长明显，形成了最后一个增幅峰值。但在那之后，政策效力下降明显。究其原因，虽然2017年我国颁布了《志愿服务条例》，之后相关的配套措施也陆续出台，但政策数量的不足还是限制了政策效力的增加。
政策效力与政策数量的同步变化还反映岀：政策数量的增多导致了政策效力的增加，但对政策平均效力的提升不够重视。从图中也可以发现，2008年~2012年，政策平均效力呈上升趋势，2012年达到顶峰，之后基本逐年降低，2020年的政策平均效力只有7.7分，为2012年以来的最低值。政策效力过低不仅不利于系统性政策的制定与实施，还不利于从更大的力度上推动志愿服务发展。
因此，应该注意的是，我国的志愿服务政策体系还有需要完善的地方。比如，落实和具体操作类的政策占了绝大部分，规划和指导类政策稍显不足。此外，法律和行政法规类政策只有两项，《中华人民共和国慈善法》中只有少部分内容将志愿服务作为调整对象。未来，还需要进一步加快全国性志愿服务立法工作的研究进度。
3.3政策工具分析
3.3.1政策工具分布比例
志愿服务政策的政策工具分布比例如下表所示。
表12,政策工具分布比例
如上表所示，志愿服务政策中，环境型政策工具占了绝大部分，有74.9%；
供给型政策工具占比第二，为23%；需求型政策工具仅有2.1%。上述数据表明，政府部门和相关组织更倾向于釆取间接的策略，通过出台法规，规划目标，制定具体策略等手段来改善市场条件，营造良好的志愿服务发展环境。
3.3.2具体政策工具分析
具体来看，环境型政策工具中，策略性措施占44.2%«对于志愿服务的发展来说，法规管制和细化的策略性措施无疑是简单有效的，前者表现为政府的行政力量对志愿服务市场的直接干预，后者可以提高政策文本的可操作性，代表志愿服务走向了集约式发展，可以保障发展的持续性和科学性。
但同时也应该认识到，在金融和税收支持方面，政府部门和相关组织对志愿服务的支持力度是完全不够的，有关条款的推动方也主要是民政部门，没有将财政部纳入政策主体，缺乏对税收和金融政策的整体考量。相关政策条款也多为简单的重复说明，缺乏实质性的突破。
例如，50项政策中，针对税收优惠的政策有三条，分别出现在《志愿服务条例》和《关于积极促进志愿消防队伍发展的指导意见》这两项政策中。但相关条款只是简单提及要按落实志愿服务税收优惠政策，并未将政策条款细化。此外，一些条款也提到要为志愿者购买保险，提供基本保障。但政策内容不够系统、细化，缺乏专门的志愿者保险政策对相关内容进行规范。
供给型政策工具在三种政策中占比不多（23%），但分布最为均匀。其中，资金投入有21条（2.9%）,人才培养有79条（10.9%）,设施提供有24条（3.3%）,信息服务有43条（5.9%）。近年来，志愿服务发展迅速，相应的，资金投入的力度也应该有所加强。公共财政投入的扩大不仅有利于志愿服务组织的发展壮大，也有利于扩大服务对象的范围。此外，资金投入还包括企业捐赠和社会捐赠，应该制定相应的资金投入机制，完善多渠道的经费来源，保障志愿服务的运营管理成本。
相对来说，我国政府对人才培养比较重视，相关的政策条款也比较多（79条），主要涉及培训主体、培训对象、培训方式等方面。但同时，志愿者的专业技能缺乏、文化层次较低，这些因素制约了志愿服务的发展。因此，在未来，志愿服务政策应该继续重视人才培养，以提高志愿者能力为根本，建立培训体系和培训机制，培养专业的、高素质的志愿服务人员，提高志愿服务质量。
随着志愿服务的发展，志愿服务种类繁多，各种信息扑面而来，对信息服务的需求也逐渐增加。从发展趋势看，互联网和大数据等技术将极大地改变传统的志愿服务模式，在志愿服务信息传播、志愿服务组织信息公开和资源整合方面发挥重要作用。
从文本分析看，现阶段信息服务的比例相对合适。但在未来，为了顺应发展趋势，需要扩大信息服务政策工具的供给，进一步搭建拓宽志愿服务平台，建立健全信息保护和共享机制，实现志愿服务信息的互联互通。
需求型政策工具中，政府购买和市场塑造分别只有12条和3条，两者的比例都严重不足。政府、企业和其他社会力量通过出资购买志愿服务，不仅可以吸引社会资本进入志愿服务领域，还有利于促进志愿服务的发展。政府购买和市场塑造的缺位，降低了社会资本进入志愿服务领域的热情，削弱了志愿服务政策的引领作用，为后续志愿服务政策的出台预留了空白，提供了方向。未来，应该加强政府和社会力量对志愿服务的购买，通过国际合作规范、海外机构管理等方式扩大市场，加强需求型政策工具的应用。
3.4志愿服务阶段分析
3.4.1志愿服务各阶段政策工具比例
志愿服务阶段分析可以感知施政方向，发现志愿服务阶段管理的不足，为政策体系的优化提供有益参考。结合政策工具类型，对政策文本进行编码和归属判断，获得如下数据。
3.4.2志愿服务各阶段统计分析
由上述图表可知，志愿服务政策分布在志愿服务的不同阶段，其中，服务准备阶段的政策条款有233条，服务提供阶段有173条,服务监管阶段有318条。服务准备是志愿服务成功开展的基石，服务提供影响着志愿服务的水平和效果，而服务监管是推动志愿服务健康、有序发展的保障，三者都有重要的意义。因此,政策工具对志愿服务阶段的调整相对合理，三者比例差距不大，对服务监管的偏重也与志愿服务的发展趋势相符，不会对政策效果产生根本的影响。
进一步分析发现，在占比最多的服务监管阶段，法规管制和策略性措施这两种政策工具运用最多，分别有93条和160条，占服务监管的79.6%o这说明在进行志愿服务制度化、规范化建设时，相关部门和组织更倾向于出台相关的法律法规对志愿服务活动进行监管，并制定配套的细化措施。
总体来说，不管在哪个阶段，政策工具的运用都集中在供给型和环境型政策工具上，需求型政策工具关注较少，影响了志愿服务的市场拓展和专业化发展。未来，相关部门和组织应该重视需求型政策工具的应用，制定政府购买和志愿服务组织国际交流等政策，推动志愿服务健康发展。
第4章我国志愿服务政策的研究结论
分析得知，2008年~2020年，志愿服务政策以《中华人民共和国慈善法》和《志愿服务条例》为核心，以各项部门规章和方针政策为辅助，政策体系已经初步建立。现行政策涵盖了所有的政策工具类型，并对服务准备、服务提供和服务监管阶段进行了全面的规范和管理。研究发现，我国志愿服务政策体系的优点主要有以下几点。
首先，志愿服务政策涉及的领域广泛。既有大学生志愿服务西部计划等专项性志愿服务政策，又有"迎奥运•讲文明•树新风”等公益性志愿服务政策；既有减灾救灾等应急服务政策，又有关爱残疾人志愿服务活动和全面健身志愿服务活动等常态服务政策。这些不同领域的志愿服务政策为志愿服务的项目化、专业化发展做出了重要的贡献。其次，各部门和组织在职责范围内能够积极部署，及时制定相应的政策，灵活运用各种类型的政策工具，并积极与其他部门进行配合，发挥联合优势，推动志愿服务健康发展。最后，志愿服务政策对服务准备、服务提供和服务监管各阶段和环节进行了全面调整，不同阶段的政策工具应用较为合理。
志愿服务是一个连接志愿行为与社会需求的系统行动过程，志愿服务政策应该对服务准备、服务提供和服务监管全面扶持，构建一个协调、完整的志愿服务活动体系，引导志愿服务组织合理配置各阶段的资源。根据统计，服务准备、服务提供、服务监管阶段的政策工具分布比例分别为32%、24%和44%。相对来说，这一比例比较合理，既有对服务监管阶段复杂工作的偏重，又有对服务准备和提供阶段的重视。
但是，我国的志愿服务政策体系也存在一些问题。
4.1政策工具整体结构不合理
总的来看，环境型和供给型政策工具应用较多。其中，环境型政策工具的应用比例甚至高达74.9%。相反，需求型政策工具还没有受到足够的重视，政策文本中涉及的条款也只有零星几个。就不同类型的政策工具而言，志愿服务政策也存在结构性失衡。
4.1.1环境型政策工具分析
在环境型政策工具中，法规管制和策略性措施过溢，税收优惠和金融支持应用不足。
根据统计，环境型政策工具在整个志愿服务政策体系中处于绝对的主导地位。作为应用最广泛的政策工具，环境型政策工具的初衷是建立一个包括财税制度、金融制度和法规制度在内的外部环境，鼓励志愿服务组织和社会公众参与志愿服务活动。但在实践中，法规管制和策略性措施的运用过于频繁。
第一，法规管制的应用存在过溢现象。例如，《文化志愿服务管理办法》(2016)提出，志愿服务活动中的合法权益损害要按照有关规定处理，并承担相应责任。2019年，中国科协办公厅出台了《科技志愿服务管理办法》，指岀对于志愿服务造成的权益损害，组织单位应该进行处理，并按规定对相关人员提供帮助。这两份政策都提到要保障志愿者和志愿服务对象的合法权益，要按照法律法规和有关规定对相关人员的权益损害进行处理。但到目前为止，还没有一份专门的政策对志愿服务的权益保护和权益损害处理进行规范。
第二，策略性措施运用过于频繁。这一现象表明政府部门已经认识到策略性措施在鼓励和引导志愿服务发展方面的作用，但相同内容在政策文本中被反复提及，没有一个更为细化和有针对性的方案，使得其应用在一定程度上存在过溢。
例如，《关于深入开展学雷锋活动的意见》和《关于公共文化设施开展学雷锋志愿服务的实施意见》都提岀要创新内容、创新形式、创新手段，鼓励青少年学生参与到学雷锋志愿服务中来。但对于具体釆用何种形式扩大参与，对于如何搭建志愿服务平台，这些内容在政策文本中并没有提及。再如，民政部《关于进一步推进志愿者注册工作的通知》指出，要创新志愿服务的形式和手段，积极推广时间银行、互助服务等措施；《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要(2013-2020年)》提出，要建立健全志愿服务时间储蓄与回馈制度；《关于推进志愿服务制度化的意见》提到，志愿者在参与志愿服务时可累积工时并换取社区服务。
上述政策都提到要建立志愿服务回馈制度和储蓄制度，调动民众参与志愿服务的积极性，在宏观层面上为志愿服务的发展指明了方向。但相关内容大同小异,在操作上并没有层层细化，造成了政策工具应用的过溢。
与法规管制、策略性措施相比，税收优惠和金融支持更具激励作用。但在实践中，两者的应用完全不够，只有2.9%的比例。
此外，政策条款中关于税收优惠和金融支持的内容只是泛泛而谈，没有具体的行动策略支撑，使得相应条款基本没有实际效果。例如，在税收优惠上，《志愿服务条例》和《关于支持和发展志愿服务组织的意见》都提到要落实志愿服务税收优惠政策，但二者都没有明确规定不同的志愿服务组织或人员享有何种财税优惠，政策的制定和落实由谁负责等等，关键信息的缺失使得政策效果大打折扣。
4.1.2供给型政策工具分析
在供给型政策工具中，资金投入和信息服务应用不足。
相对来说，在志愿服务政策体系中，供给型政策工具的使用频率相对合理，政策工具间的组合也不存在严重失衡，政府部门和其他组织在制定政策时对资金、人才、基础设施和信息等都有所兼顾。同时，有关部门和组织还强调了对人才的重视，相关的政策条款有79条。这些政策涵盖了学校基础教育、专业化培训和临时性培训等诸多方面，对培训对象、培训方式等做了规定，建立了比较完善的培训体系。
然而，从国际比较的角度看，我国的志愿服务起步较晚，近年来发展迅速，但总的来说与西方国家还存在一定的差距，仅靠人才培养这一政策工具很难解决问题的。与世界大多数国家的情况基本相同，我国主要通过志愿服务组织这一载体开展志愿服务活动。在志愿服务组织发展过程中，资金这一因素尤为重要，志愿服务宣传，志愿者招募、培训和志愿服务实施等环节都需要资金支持。一直以来，资金也是阻碍志愿服务发展的重要问题。此外，在信息社会，互联网和大数据的出现也为志愿服务的发展提出了新的要求。
因此，在未来，政府部门和相关组织应该重视资金投入和信息服务，搭建信息服务平台，完善多渠道的经费来源，为志愿服务的发展提供资金和平台保障。
4.1.3需求型政策工具分析
相较于前两种政策工具，需求型政策工具严重缺失。
在724条政策条款中，涉及政府购买的有12条，主要内容为鼓励政府部门
积极推进志愿服务组织和其他社会组织承接公共服务项目。但总的来说，相关的条款数目不多，且没有细化、可执行的措施，政策针对性不强。
市场塑造在政策文本中的应用严重缺失，相关的政策条款只有3条，分别出现在《关于深入开展志愿服务活动的意见》第十五条，《关于支持和发展志愿服务组织的意见》第十六条和《志愿服务条例》第四十三条，主要通过规范志愿服务国际交流，管理海外志愿服务机构的形式来进行。
总的来说，需求型政策工具的缺失表现在志愿服务活动的各个阶段。然而，在市场经济条件下，扩大需求会比改善环境和提高供给产生更高效、直接的影响，更能促进志愿服务的发展。因此，政府部门应该加快相关政策的制定，积极稳定并开拓志愿服务市场，拉动志愿服务发展。
4.2政策体系不完善
公共政策理论认为，完整的政策体系可以将不同类型、不同层级、不同领域的公共政策结合起来，形成政策合力，增强政策效果。因此，一个合理的政策体系需要注意单本政策与其他政策之间在时间、空间等方面的关系。总的来说，政策体系的不足主要体现在两方面。
4.2.1国家层面《志皿务法》的缺失
《志愿服务条例》颁布以来，相关实施细则也相继出台。比如关于信息服务的《关于推广使用全国志愿服务信息系统的通知》，关于科技志愿服务的《科技志愿服务管理办法》，关于项目基金管理的《中国志愿服务基金会项目基金管理暂行办法》等政策。上述政策对志愿服务的制度化发展起到了重要的作用。
然而，我国的志愿服务政策体系还不完善。《志愿服务条例》的出台弥补了志愿服务在国家层面的立法空白，但实际上，它属于法规层面的政策。目前，我国还没有专门的《志愿服务法》，从战略的高度对志愿服务的发展进行规范。
4.2.2相关领域配套措施不足
—些领域还没有出台实施细则，导致相关政策不能得到落实。
例如，前文提到的金融支持和税收优惠的部分至今没有发布实施细则，导致
3S
之前的政策条款由于没有适用的具体措施，无法达到既定的政策目标。再如，随着全球化的发展和深化，志愿服务也开始了全球化进程，志愿服务国际交流愈发频繁，在推动志愿服务走向专业化的同时带来了管理的难题。事实上，从2008年以来，政府部门就注意到了这一现象，《关于深入开展志愿服务活动的意见》也提到要“积极推动志愿服务的国际合作与交流”，但直到现在，相关的配套措施还悬于半空之中，没有得到落实。
4.3政策文本可操作性不佳
当前一些政策文本的可操作性不佳。例如，前文提到的《关于推进志愿服务制度化的意见》等多个政策都提到要建立志愿服务储蓄制度和回馈制度，但具体的措施在政策文本中并未提及。
另外，统计发现，在政策文本中关于资金投入、税收优惠和金融支持的政策条款并不少见，但大多散落在各个专项的政策中，且缺乏可操作性，没有形成统一、稳定的资金投入机制和财税政策。
例如，《关于支持和发展志愿服务组织的意见》第十八条提出要"落实各项财税优惠政策”，并且要“依法大力发展志愿服务基金……引导社会资金参与支持志愿服务组织发展”。可以发现，本条政策既有资金投入方面的政策，又涉及到志愿服务的财税优惠政策。但实际上,它并没有规定制定财税政策的主管部门，也没有具体的时间、步骤等规划，政策可操作性不佳，政策落实的力度有待加强。
第5章我国志愿服务政策的优化建议
就整个志愿服务领域而言，公共政策的制定是渐进式的，在不同的发展阶段,政策的重点也应随着形势的变化有所转变。目前，我国正处在志愿服务的制度化、规范化发展的阶段。研究发现，在这个过程中，政策工具的应用还存在一些问题,志愿服务政策体系也有待完善。基于此，提出几点政策建议。
5.1优化政策工具应用结构
5.1.1环境型政策工具
适度降低法规管制和策略性措施的比例，加大税收优惠和金融支持的应用。
因为其简单、直接的优势，法规管制和策略性措施一直受到政策制定者的青睐。但正如前文所述，一味地使用法规管制和策略性措施会降低政策实施的效果,造成政策过溢。随着志愿服务的发展，志愿服务走向了国际合作的阶段，只靠单一的政策工具难以满足日益复杂的管理事务，因此，必须对环境型政策工具的组合进行优化，加强政策工具的协同。
尽管行政命令式的政策工具见效快，但这种“强制约束”性政策的作用有限,难以从本质上提高相关组织和个人参与志愿服务的主观能动性。与此相反，税收优惠和金融支持等经济手段更能产生良好的激励效果，有效推动志愿服务的发展。基于此，有关部门在制定政策时应该适度降低法规管制等行政手段的应用比例，并加强金融支持和税收优惠等政策工具的应用，加大对志愿服务组织的经济扶持力度。针对不同的志愿服务组织和志愿服务项目，要建立不同的金融政策工具箱，调整税收优惠力度，应对不同的发展需求。
5.1.2供给型政策工具
加大资金投入和信息服务的应用比例。
正如前文所说，志愿服务政策体系中，供给型政策的组合相对合理，相关部门和组织在资金投入、人才培养、设施提供、信息服务等方面都有所兼顾。但另一方面，我国的志愿服务起步较晚，与西方国家还存在一定的差距。在志愿服务国际化和信息社会的大背景下，应该加大资金投入和信息服务的应用比例，加强对二者的重视。
首先，有关部门应该增加资金投入，并将此项工作经费纳入年度预算，从源头上保障志愿服务项目能够顺利进行。其次，政府部门和相关组织需要进一步制定与实施志愿服务捐赠的具体政策和措施，激励企业、组织和个人对志愿服务进行捐赠，引导社会资本进入志愿服务领域，完善多渠道的资金来源。最后，在稳定资金投入的基础上，利用互联网技术，搭建高效的信息服务平台，制定完善的信息保护和信息共享机制，实现数据共通、信息共享，保护信息安全，保障志愿者注册、招募管理、需求对接等工作能够顺利开展。
5.1.3需求型政策工具
加强“需求拉动”的支持力度。
志愿服务的发展是多种因素和多种资源共同作用的结果，不仅需要一个良好的环境，也需要一个稳定的、可预期的市场。因此，应该加强需求型政策工具的应用，积极稳定并开拓市场。
首先，要加强政府购买政策工具的应用。一是要积极推动志愿服务组织承接公共服务项目；二是要优化政府购买的结构，加大对技术类志愿服务的购买力度；三是要引入社会资本，协调其他的购买主体，建立一套完善的购买体系。其次，要重视市场塑造。随着全球化的深化，志愿服务与国际接轨是必然的趋势，有的志愿服务组织会在海外设立分部，志愿服务的国际交流与合作不可避免。政府部门要加强市场塑造这一政策工具的应用，对志愿服务组织的国际合作进行引导和规范，并做好海外志愿服务机构的管理工作，解决志愿服务发展动力不足的问题。
5.2億全政策体系
5.2.1建立志愿服务研究智库
从政策类型比例、政策领域覆盖度和配套机制完善程度看，我国的志愿服务政策体系并不完善，存在权益保护不到位，激励机制不完善，规划、指导类政策不足等问题。归根到底，这些问题是因为我国缺乏对志愿服务的系统化研究。
因此，健全政策体系，增强政策效力，首先应该建立志愿服务研究智库，将
一批在理论和实践上都具有充足经验的专家聚集起来，对志愿服务进行专门的、体系化的研究。用理论指导实践，在实践中总结经验，进一步推动志愿服务政策体系的制度化建设进程。
5.2.2加快《志皿务法］的立法进度
要加快国家层面《志愿服务法》的立法进度，将志愿服务纳入法制化轨道。随着我国志愿服务的发展，出台一部专门性的全国性法律成为了必然的趋势。但是，目前我国并没有专门的《志愿服务法》，这使得志愿服务政策体系的实施力度不强，政策体系的整体效果不佳。
因此，必须加快《志愿服务法》的立法进度，加快规划、指导类政策的研究进度，对志愿服务进行引导、调整和规范，推进志愿服务政策体系的完善，解决跨地域志愿服务活动开展难、管理难的问题。同时，统一标准，建立规范，为地区志愿服务政策的研究提供指引，指明方向。
5.2.3完善志愿服务配套政策
要对现行的志愿服务政策体系进行梳理，发现领域空白，根据实际情况及时调整试行、暂行等政策，进一步完善志愿服务配套政策。
例如，对《优秀运动员全民健身志愿服务实施办法（试行）》《中国志愿服务基金会项目基金管理暂行办法》《学生志愿服务管理暂行办法》等政策，要及时梳理相关政策条款，发现其中不适宜的部分，对政策执行效果进行评估，及时进行政策更新；针对志愿者和志愿服务对象领域的政策空白，要建立保险制度和权益保护机制，规范服务开展时出现的权益损害行为,维护相关人员的合法权益。
再如，针对前文提到的金融支持和税收优惠政策的缺位，要落实管理部门，在制定政策时联合财政部这一经济主管部门，对志愿服务财税优惠政策进行整体把握和考量，明确志愿服务组织和个人的税收优惠和金融支持力度，对不同的志愿服务组织和项目要建立不同的政策工具箱，适时调整优惠方式和优惠力度；针对志愿服务国际化这一趋势，要制定专门的政策对志愿服务的国际合作以及海外机构管理等工作进行规范，积极开拓国际市场。
5.3完善实施细则
增强政策文本的可操作性，要落实策略性措施、法规管制和目标规划等政策条款的实施细则，对重要条款的实施时间进行规定，明确相应的管理部门，并对政策执行的过程进行监督。
例如，针对政府购买，要岀台专门的政策，制定采购目录，对政府购买主体、政府购买对象等内容予以明确规定，建立项目预算制度和合理的监督、评估机制。
再如，《关于支持和发展志愿服务组织的意见》中提到，到2020年，要基本建成充满活力的、完善的、规范的志愿服务组织体系，资金、税收、权益保护、人才培养等相关的配套政策也应逐步落实。针对这一目标，政府部门提出了健全志愿服务组织孵化机制，完善其监督管理，建立志愿服务的效果评估体系，加强行业自律等措施。但是，相关政策并没有清晰的工作安排和时间规划，也没有明确政策执行部门和监管部门。
相关部门和组织应该落实具体的实施细则，做好工作计划和安排，及时评估政策执行的效果，根据政策评估修改具体的条款，提升政策效力，增强政策文本的可操作性。
第六章总结与展望
本文结合政策工具理论，参考己有研究结果，从颁布主体、政策类型和志愿服务阶段和政策工具等维度构建分析框架。之后，利用内容分析法和比较分析法，对我国的志愿服务政策进行内容分析。
通过一定的标准对2008年〜2020年国家层面出台的志愿服务政策进行收集、整理，共筛选出50份有效样本。根据研究需要，将政策文本的条款作为分析单元，按照一定格式进行编码，并将其归入分析框架中进行频数统计。
研究发现，我国的志愿服务政策有以下优点：一是志愿服务政策涉及的领域广泛，对社区服务、应急救援、慈善捐助、扶贫扶弱等领域的志愿服务活动进行了规范；二是各部门和组织能够积极寻求合作，发挥联合优势，共同进行政策研究，推动志愿服务健康发展；三是志愿服务政策对服务准备、服务提供和服务监管各阶段和环节进行了全面调整，不同阶段的政策工具应用较为合理。
但是，这一政策体系也存在政策工具整体结构不合理，政策体系不完善，政策文本可操作性不佳等问题。基于此，提出相应的政策建议。
另外，由于笔者水平有限，加之精力不足，本文也存在一些问题。
首先，为了保证政策选取的代表性和政策层级的一致性，以便进行政策比较和文本分析，本文只选取了国家层面的志愿服务政策作为研究对象，未将地方性志愿服务政策收录在内；其次，本文主要分析了政策文本在不同的政策类型和政策工具中的应用比例，通过比较分析得出相关结论。这一研究要求作者对相关的理论知识把握到位，充分理解内容分析法的研究步骤，同时也对政策工具的归属判断提岀了较高的要求。虽然为了保证研究的科学性，文章进行了信效度检验，但未来，还需采用其他方法进一步验证研究是否足够科学、合理；再次，由于时间和精力限制，论文未能说明在不同的志愿服务发展阶段，是否需要不同的政策工具组合，政策工具的运用比例是否需要随着发展阶段的变化进行相应的调整；最后，在研究方法上，论文主要对国家层级的志愿服务政策进行频数统计分析，说明政策间的比较关系，在历史脉络分析和因果关系的揭示上稍显不足。
今后的研究可以结合政策工具的分类和属性，对不同发展阶段的志愿服务政策进行研究。可以研究在不同的发展阶段，政策工具应该如何进行优化组合，增强政策效果的同时保证政策的连续性和统一性。此外，也可以从政策执行和效果评估的角度对我国志愿服务政策进行深入研究。
