2430 浏览3 云南省全域旅游投诉管理问题分析
本章是本核心章节的主要前提。只有通过对问题及其背后的原因进行分析，才能够挖掘全域旅游投诉管理该如何进行创新。本章节首先对云南省“一部手机游云南”改革前全域旅游投诉基本情况进行分析，以帮助本研究能够更加清晰地了解当前云南省全域旅游投诉管理的特征与整体状况。其次，本研究将通过访谈调研对云南省全域旅游投诉管理的状况及其存在的问题进行分析。最后，本章节将对问题产生的原因进行分析。
3.1全域旅游投诉基本情况
本小节将从投诉总量、投诉对象、原因、地点出发，对云南省全域旅游投诉的基本情况进行分析。最后，对云南省全域旅游投诉基本状况进行总括性的介绍。
3.1.1投诉总量
云南省旅游投诉总量近年长期位居全国前列，类似丽江打人事件等恶性旅游事件频发，对云南省旅游满意度及相关部门的公信力造成不良影响，且对当前作为云南省带动经济增长与拉动就业的支柱性产业旅游业形象产生较大影响。
云南省旅游投诉总量在 2014 年至 2016 年呈现不断增长的趋势。在人民网旅游投诉 3.15 平台（以下简称，3.15 平台）和人民网地方政府留言板（以下简称留言板） 上，2015 年投诉总量比2014 年分别增长61.8%，390.8%；2016 年比2016 年增长31.5%， 78.8%。由此也可以看出，旅游者最初倾向于使用 3.15 平台进行投诉，随着政府对留言板的重视程度以及留言板在公民中的知晓度、影响力不断提升，公众更倾向于使用留言板进行投诉。
3.1.2投诉地点、对象、原因
由于云南省旅游行政部门从 2017 年才开始对外公开旅游投诉相关数据且数据信息有缺失，本文采用记录更连续和完整的人民网（旅游投诉 3.15 平台和地方政府留言板）两个平台上 2011 年至 2017 年的旅游投诉网络文本数据对云南省旅游投诉基本状态进行研究。本文通过爬虫软件对所需数据进行爬取，其中，旅游投诉 3.15 平台共获得 916 条数据，地方政府留言板共获取 2688 条。随后，本文利用 Rost Content- mining 文本数据分析软件对数据进行分析。利用软件进行分词、剔除无意义词、提取高频词后，本文又剔除了云南、旅游两个不能反映相关投诉信息的高频率词语后， 构建出了云南省旅游投诉文本语义网络结构图。
对比三个语义网络结构图可以发现，两个平台上所反映出的旅游投诉地点、对象和原因具有高度相似性。但是，三个语义网络结构图又存在着各自的特点，从图3-2 可以看出，游客在投诉时更倾向于省委书记和省长的留言板进行投诉。图 3-2 和图 3-3 可以看出，游客在地方政府留言板上对于云南省旅游投诉内容描述措辞、态度表达相对委婉，而图 3-4 游客在人民网 3.15 平台上的投诉表达更为直接，直奔主题。从图 3-2 与图 3-4 可以看出，为了引起政府人员的注意和重视，游客在标题（主题）描述上用词会更偏向夸张。
图 3-2 和图 3-3 两个结构图可以看出，云南省旅游投诉对象以导游、旅行社和旅游购物商家（店）为主要对象，其中对导游的投诉占据整个语义网络的中心。从人民网 3.15 平台上旅游投诉分类统计进行统计，发现，景区（48.1%）占据着最高的投诉比重，其后依次是旅行社和导游。这个结果可能是因为旅游者的旅游购物行为常发生在旅游景区而导致。三个结构图同时反映出，云南省投诉地点以丽江、大理、昆明为主。其次，旅游投诉相对较多的是迪庆、香格里拉、西双版纳。投诉原因主要围绕翡翠、藏药等高价商品所发生的强制消费、强制购物、受骗、退货几个方面，同时从结构图可以看出，它们在整个旅游投诉中占据重要位置。
3.1.3投诉总体情况概述
人民网旅游 3.15 投诉平台的投诉数据显示，从 2011 年开始，在该平台上对各省份投诉中，云南旅游投诉量多年“霸占”全国榜首。此外，类似丽江打人事件等恶性旅游投诉频发，且出现《云南省副省长参团旅游，被购物商店“1 对 1”强迫消费》等轰动网络的舆情事件，造成云南省旅游满意度及旅游形象急剧下降，对当前作为云南省带动经济增长与拉动就业的支柱产业旅游业带来了巨大的冲击。国家相关部门对云南重点地市旅游部门，多个重点景区进行通报批评、责令其整改并对其进行重点监督。
此外，由于互联网的飞速发展，我国网民已达到 8.29 亿，49.5%的网民选择网络进行旅行预订[1]，移动旅游用户规模达到 6.2 亿[2]（数据来源：携程网、马蜂窝、驴妈妈；“游云南”大数据中心）。人民的生活生产方式，行为都越来越依赖于网络平台，而网络的交互行、便捷性、传播快速性都使得旅游投诉的影响力呈几何倍数增长，云南省也经历过多次网络旅游投诉负面舆情带来的沉痛教训。在多重压力的推动下，云南省政府必须开始着手彻底整治云南省旅游市场乱象，进行旅游投诉管理改革，重塑云南旅游产业。
3.2全域旅游投诉管理状况
本小节基于访谈调研结果的基础上，从云南省旅游行政管理部门内部管理运行机制、对旅游市场参与主体的监管、对公众的服务三个角度出发来分析当前云南省全域旅游投诉管理的基本状况。
3.2.1管理体制机制
（1）横向管理机制
在旅游投诉管理部门方面，调研发现，县级政府部门一般不设专门的旅游投诉管理部门，多数州市县旅游投诉归质检所负责，存在少数市县由旅游局的行政科或者工商局来管理旅游投诉。其中，昆明市的旅游投诉管理部门在云南全省最具有典型性。昆明市成立了专门的旅游投诉管理指挥中心，有专门的办公地点。由昆明市旅游发展委员会投诉科牵头，18 个横向部门派驻工作人员组成指挥中心。此外，指挥中心将全市旅游投诉专线接听服务外包给市长热线的服务团队，由专业接听人员进行受理并分发给相应的部门进行处理。
在投诉受理上，首先采取首问负责制。最初接到投诉的部门及工作人员默认为处理投诉的首办责任人。责任人对于属于受案范围的要及时处理，不得推诿；不属于职责范围的，记录信息后移交至相关横向部门。对于不属于本部门管辖的投诉， 横向部门间基本采用告知投诉者不归本部门管辖，同时向投诉者说明该向哪一部门投诉。 在横向管理机制上，昆明、丽江、大理、西双版纳等重点地区试点“1+3+N+1”三级联动管理机制。 大理州具体的执行情况：成立隶属于州政府的综合指挥中心（实体）。2017 年 6 月份该中心人员到位并逐渐开始运转，17 人负责执法，计划再添 4 人；指挥中心办公点常驻（坐班）7 个横向部门——旅游工商、旅游警察支队、质监局、食药监局、发改委、交通局、旅发委。大理州投诉主管部门是投诉执法大队（质检所），指挥中心和执法大队与质检所是两个牌子一套人马。在县市区中，大理州 12 个县市有 6 个重点县市也已经全部完成指挥中心的建立和组建 1+3+n 的模式。2017 年 10 月份正式使用，有 8 个坐席，24 小时接听，会通过短信和公示的方式对来大理的游客进行宣传，以此实现指挥中心对投诉处理的有效性。
西双版纳州具体实施情况：2016 年 2 月，建立"1+3-N+1”的综合监督平台，组建旅游市场监管综合调度指挥中心。各相关旅游整治成员单位抽调 2 名工作人员到指挥中心集中办公。按照“1+2+2”(1 名民警、2 名辅警、2 名景区保安)的配置，成立了州旅游警察支队。在野象谷、原始森林公园、植物园等 16 个景区景点设立旅游警察执勤点。州工商局设立了旅游监管科，三县（市）市场监督管理局在综合执法大队加挂了旅游监督管理分局的牌子。州旅游执法大队最初具有编制的工作人员有20 个，现在只有 6 个，投诉科仅 2 人。
普洱市的实行情况：普洱市旅游市场秩序整治工作领导小组由发改委、公安、民政、法院、交运、旅发委、运管、工商、质监、食药监等共 22 个单位成员组成， 共同负责全市旅游市场秩序整治的领导工作。2017 年 4 月，市级综合调度指挥中心开始运行，主要从旅发委、价格监督检查局、工商局市场规范管理科、道路运输管理局客运科、旅游执法监察支队、公安局治安支队等部门抽调人员进行集中办公， 县级单位未组织人员集中办公。
根据试点州市的调研结果分析发现，各州市在具体进行三级管理机制改革时各自有其特点。哪些横向部门参与综合指挥中心各州市不统一，但旅发委、工商、公安、发改委、交通、质监局、食药监 7 个横向部门均有参与。各地市三级联动管理机制所具体涉及到的横向部门，运行方式，人员配置，机构编制，隶属关系存在一定差异。
（2）纵向管理
纵向来看，云南省各级旅游行政部门都会接收并处理投诉，但省、市级部门几乎不参与旅游投诉处理，只起到对下级的督导作用。云南省旅游投诉处理基本处于上级转办，层层转交。上级部门一般不参与具体投诉处理，基层部门（县级综合调度指挥中心及县级以下单位）任务相对繁重。但对于下一级无法处理的投诉，上级一般不参与处理调解，只对下一级的处理过程进行审核；若下一级处理有问题则将投诉退回至下一级重新处理，若无问题将直接做结案处理，终止投诉处理。
对于采取先横向后纵向还是先纵向后横向的合作机制，横纵向部门存在意见冲突。云南省工商局分发系统采用先垂直、后横向的自上而下的分发方式。而西双版纳旅发委相关负责人提到“旅游投诉的分发应该明确到具体的主管部门，尽量不要进行联合办公”。反映出旅游行政部门寻求横向部门合作的窘境，导致旅游行政部门不愿出现联合执法的场景。大理州旅发委负责人讲到，希望上级部门根据案件的种类及重要程度对事件进行梳理后进行转发，帮助基层单位减轻工作压力。
（3）信息反馈与公开
投诉处理信息反馈包括对投诉人的反馈及对上级部门的反馈。旅游投诉处理信息公开主要指政府和各涉旅企业、组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息， 使其以尽可能简便的方法获得相关信息。
对游客的反馈方面。目前，各景区投诉案件处理结果都会向投诉人进行反馈。对游客的反馈主要以现场反馈及电话反馈为主。针对无法当场处理的投诉，接待人员首先会根据游客的投诉填写《游客投诉登记表》获取游客的联系方式，然后要求在规定的处理时限内第一时间通过投诉人的联系方式主要以电话、短信等方式告知投诉人案件情况。对游客的抽样调查结果显示，有大约 57%的受访者表示自己更倾向于通过电话通知自己处理结果，认为电话沟通最直接有效，其次是希望通过短信通知和现场反馈。
对于上级部门或综合调度指挥中心的反馈。调研中，大多数景区（例，普洱市国家公园）表示一般性投诉案件不会向上级进行汇报反馈，只有重大投诉事件才会向上级行政部门汇报。对于重大游客投诉事件，市场营销部还需将投诉处理决定上报公司总经理，再由总经理决定是否上报上级旅游行政主管部门或行政相关部门。曼听公园和傣族园景区负责人表示，由于大多数投诉人不愿填写投诉登记表，因此景区对于一般性投诉案件基本没有进行存档，基本不会向上级政府部门反馈，只将投诉处理结果反馈给游客。对于投诉处理信息需要向上级部门反馈，多数调研对象表示会有电子和纸质存档，但以书面材料向上汇报为主。
对于投诉信息公开，调研发现，多数景区及旅发委未对本单位投诉处理信息公开情况进行介绍说明，只有丽江和中科院热带植物园负责人表示会定期将投诉处理信息在景区官网或内网进行公示。
3.2.2对旅游市场参与主体的监管制度
根据调研结果，云南省各级旅游综合执法大队定期对市场进行抽检。各级旅游行政部门对旅游市场的诚信监督主要依靠旅游失信“黑名单”机制，各级旅游行政部门会定期以红榜和黑榜的形式对外公布诚信和失信的市场参与主体名单。 除国家正式颁布的法律法规及规范性文件外，云南省对旅游市场主体的监管主要依靠《云南省旅游发展委员会关于印发云南省旅行社经营行为评价及重点监管办法的通知》、《云南省导游人员服务质量综合评价办法》。
3.2.3对公民的服务流程与效率
（1）投诉处理流程
各级部门都有一套旅游投诉处理流程，不同层级接收到的旅游投诉主来源有着一定的差异性。根据流程图展示，省级旅游综合执法大队，更多的是游客的异地以电话方式进行的投诉，投诉处理流程最为复杂；市级的相对较为简化，但同样以接受非现场投诉问题为主，而且流程中涉及投诉的转办及协作处理；景区主要以接收现场投诉为主，投诉处理流程更加细化更多涉及到具体的处理细节。本文将在附二中展示相关旅游投诉处理流程图。（省级：云南省综合执法大队；市级：昆明市旅游投诉中心；景区：西双版纳曼听公园）。
（2）投诉处理效率
我国现行《旅游投诉处理办法》第二十五条规定，旅游投诉处理机构在受理旅游投诉后，应在 60 日内办结完毕。对云南省而言，2014 年 5 月 1 日正式实施的《云南省旅游条例》规定旅游投诉处理机构在收到投诉之后，3 日之内告知投诉者是否受理，被投诉对象 5 日之内应给出书面回应，45 天内处理完毕。
访谈结果显示，各地区的办理时限都不一，对于一般投诉多数地市州的处理时限为七个工作日（如：大理、丽江），能够现场处理的尽量现场处理完结。多数县级旅发委表示一般投诉案件在 5 天之内完结，少部分表示 24 小时之内可以完结。对景区而言，则认为一般性投诉事件比较简单，对此类投诉件的受理时限要求比较严格， 如：曼听公园表示对于简单的投诉一般能在 1 小时之内处理完毕；中科院热带植物
园规定在 2 个工作日内受理投诉并处理信息反馈给投诉者；丽江古城保护局则表示一般案件的投诉时间一般是 24 小时；玉龙雪山景区的处理时间为 8 小时，提倡当日事当日结；黑龙潭景区的表示一般根据实际情况处理，但主要是当天，时限较短。
整体而言，对于一般案件的处理时限，多数单位基本能实现七个工作日内完结。通过对 99 名云南游客进行的调研得知有大约 33%的游客希望发起投诉后在 24 小时之内得到反馈。因此，尽管各地旅游投诉处理时限均在国家规定范围之内，且相比国家规定处理效率更高，但相比企业对投诉处理的效率及游客期望的投诉处理时限差距较大。
3.3全域旅游投诉管理问题
本小节将根据上文访谈调研的结果所形成的云南全域旅游投诉管理的状况分析，并结合本文的理论逻辑框架对云南省全域旅游投诉管理问题进行分析。
3.3.1条块分割，各自为政
地方政府间，各州市在使用国家及省级统一的投诉业务系统外，建设本地区独立的投诉渠道。横向部门间，工商、旅游质检、民航等都有本部门的旅游投诉管理业务系统，相互之间业务系统不衔接，数据信息不共享。此外，由于我国长期存在旅游行政部门（文化与旅游局）作为旅游市场管理的主体其管理权限与旅游市场的综合性而实际涉及到的管理范围不匹配的情况，又由此造成旅游投诉最主要的受理主体（旅游行政部门）无法调动其它部门进行合作的形成条块分割状态。多名县级旅游委负责人表示需要横向联动时要向上级进行请示，否则无法直接请求横向部门配合。在涉及属地交叉的旅游投诉，也需要上级进行协调后两地进行联合处理。
政府内部的条块分割导致投诉系统的重复建设，浪费社会资源。云南省旅游投诉最初统一使用 96927 热线服务系统，随着州市建立自己的投诉服务系统，96927 系统仅剩昆明、普洱在内的四个州市在使用。此外，各州市政府分别建有地方智慧投诉系统，由于系统过于分散，且在游客中的知晓度不高，使用情况不乐观，逐渐被游客和政府淘汰。由于部门之间各自为政，政府投入建设投诉系统的资源付之一炬， 造成巨大的社会资源浪费。
3.3.2业务流程繁琐、落后，投诉处理效率低
根据对政府工作人员的调研，国家要求的投诉处理时限为 60 天，云南省政策规定为 45 天，实际要求为 15 天，由于需要对投诉者进行相关证据的收集，多数情况无法在 15 天内处理，除特殊情况可申请一次延长外，延期就会受到考核。全域旅游背景下，旅游者的投诉对象、地域会存在无法完全界定清楚的情况，常常会出现当前所在地并不是真正的旅游投诉地。根据调研结果，云南省旅游投诉处理不仅转办效率低下、处理效率也较慢。旅游投诉管理部门对旅游投诉的转办通常依靠电话转办，证据的搜集往往依靠投诉者进行邮寄。这种旅游投诉方式必然会使处理时间延长，影响处理效率，而且会影响旅游者对政府的信任度、对旅游目的地的满意度。
3.3.3社会协同合作不足
全域旅游背景下，旅游市场应该是由政府、企业、社会公众（目的地居民、游客）共同参与治理的新的旅游发展模式。而政府尚未转变思维模式，依旧坚持政府自身是市场的治理主体，市场的参与主体是涉旅企业和行业从业人员，社会公众仍被排除在旅游市场治理的主体之外。
在国外，旅游行业已经形成成熟的行业协会监管机制。我国旅游业起步相对较晚，虽然成立有中国旅游行业协会、旅行社行业协会、旅游饭店行业协会等旅游产业相关行业协会，但相关行业协会的作用基本限于政府相关信息的上传下达，行业动态的发布。云南省政府并没有积极寻求行业协会合作，发挥行业协会对涉旅企业监督的独特优势。以购物投诉为例，由云南省旅游投诉的基本特征分析可知，云南省旅游购物投诉主要对象以珠宝为主。由于买卖双方信息不对称，消费者由于缺乏专业知识并不能对其做出较为准确的判断，使卖方占据市场的主导地位，这就容易造成游客遭受卖家欺骗。游客只能在交易结束后，经由专业人士鉴定商品的价值， 寻求途径进行权益申诉。由于珠宝作为特殊商品，政府对珠宝类产品也无法实施有效价格管制。行业协会对本行业的监督优势本应积极发挥，但云南省政府并没有积极推动珠宝协会发挥其行业监督的作用，并可以向消费者提供珠宝鉴定服务的价值。
3.3.4信息公示公开制度不完善
云南省虽然出台了旅游投诉处理条例，但对于各类旅游投诉处理的基本流程、方案、结果 均没有相关明确规定。访谈结果也表明，云南省政府及涉旅企业并没有形成系统投诉信息的反馈机制与公开公示制度。 对于旅游投诉数据公示，原国家旅游局 2010 颁布并开始执行的《旅游投诉处理办法》第二十七条明确规定，旅游投诉处理机构应该每季度公布旅游者的投诉信息。根据访谈结果，多数政府旅游行政部门及景区虽然会对旅游投诉信息进行存档，但是旅游投诉相关数据信息并不会对外公示公开。通过对云南省多个旅游政务服务网站进行访问，各级旅游行政网站会对行业失信企业及人员进行黑榜公示，但很少有公布旅游投诉统计数据的详细情况。云南省旅游发展委员会对旅游投诉数据从 2017 年开始公布，但所包含的信息量很少。对比河南、江苏、浙江等地，云南省旅游投诉公示制度仍有较大的改善空间。 此外，云南省旅游市场管理也存在法律法规、行政监管等方面的制度不完善。由于，法律制度落后时全国各地的通病，故本文不过多赘述。
3.4管理问题的主要原因分析
本小节主要根据上文分析所发现的云南省全域旅游投诉管理存在的条块分割， 各自为政、业务流程繁琐且落后，投诉处理效率低、社会协同合作不足、信息公示公开制度不完善问题所内涵的原因进行分析。
3.4.1部门利益冲突
横向按专业管理且专业化分工不断细化进行的部门分割，与纵向按层级进行的划分，形成了我国“条块”交叉综合管理的体制结构。“条块分割”的体制天生的缺陷，导致部门之间合作的不顺畅。基层服务提供者 (县级旅发委）在需要进行横向部门联动或者跨地域联合行动时，需要请求上级给予帮助，可见相对于纵向协调， 横向合作的问题更大。
职能分工的交叉带来部门间管理权限责任存在模糊交叉地带，进而为部门利益冲突提供了发展空间。例如，对于景区的管辖权限。住建部、林业局、文化与旅游部、国家公园管理局、文物局均有管辖权。一切个人和团体都是“理性经济人”，只会选择自身利益最大化的行为。管理部门会对有利可图的事情进行争夺，谋取利益， 如处审批权与罚权；而对于无利可图的职责或义务自然进行相互推脱、相互扯皮。所以，横向部门往往对于涉及到行政处罚的旅游投诉案件表现积极，而对于一般性旅游投诉案件进行推诿。
3.4.2缺乏业务流程再造
业务流程繁琐（具体流程图可参考附录二和图 11）：通过调研发现，游客进行旅游投诉的整个过程过于繁杂。首先，需要寻找正确的投诉受理部门；其次，要与政府部门进行沟通（表明诉求，提供证据）；再次，等待政府内部流转；然后才能到达实际投诉调解过程。繁琐的流程必然导致投诉处理时限过长，不但无法达到投诉者的期望值，也使得基层政府部门常常因延期处理而遭受上级考核。
业务流程落后：根据调研结果，云南省旅游投诉受理与处理没有实现旅游投诉管理的信息化、平台化。旅游投诉的分发与转办以纸质文档为主，其次是电话分发， 较少采用电子平台，材料的提交或证据的搜集往往依靠邮寄。
政府为公提供电子化旅游投诉服务一直以来在政务服务改革中被忽视，甚至被认为不属于政务服务。所以，旅游投诉服务电子化水平十分落后。就当前情况来看， 多数省份已将旅游投诉服务纳入政务服务改革范畴，不断提高对旅游投诉管理的重视程度。
3.4.3缺乏与非政府组织的合作动机相对于政府部门内部，政府部门与非政府部门之间的相互不信任，使得政府更是缺乏寻求与非政府部门合作的动力。受计划经济影响，我国政府长期包揽了几乎一切公共行政服务。又由于路径依赖关系，政府部门也惯性上以实现公共利益为自己的职责与义务。一方面，政府认为非政府组织是的竞争者，而非合作者，两者是博弈关系。另一方面，由于缺乏了解，政府会质疑非政府组织的能力，担心非政府组织为自身带来不必要的麻烦。此外，公众在这种模式长期的影响下，也会对非政府组织的权威性、合法性产生质疑。加之，旅游行业协会在自身因素和外部原因双重作用下并没有向社会展示在其提供旅游公共服务方面的独特优势与能力。
3.4.4数据隐私与部门利益
信息化时代，社会逐步走向透明化，这种透明使公民和组织都担忧自身的隐私及安全。无论是公民个人还是政府部门都想保护好自己拥有的数据信息。此外，对于公共部门而言，数据的不公开、不透明可以为其带来诸多利益，例如，保护自身享有的特权、方便内部决策的顺利通过而减少外部干预的压力、掩盖管理及决策上的失误等。所以，公共部门及其内部工作人员往往对于公开行政数据信息的公开、公示、共享进行本能以及非本能地抵制（臧姗，2012）。
旅游投诉数据反映一个地方旅游服务质量的好坏，从而折射出政府管理与服务的能力与水平。尽管国家要求进行旅游数据公开，地方政府由于担心旅游投诉数据公开会对政府形象和地方整体形象产生不良影响，故在旅游投诉数据公开方面采取不公开或选择性公开。尤其是，近年来，云南省各类旅游投诉量大增，而且在网络平台上多次因旅游投诉引起大面积负面舆情的爆发。云南省地方政府部门可能出于保护自身形象而选择旅游投诉数据的对内公开而不对外公开。
3.5本章小结
本章节首先通过对有关云南省旅游投诉的网络文本进行语义网络分析，以对云南省旅游投诉总量、投诉对象、投诉诉求及原因以及当前云南省旅游投诉整体状况， 即云南省进行旅游投诉管理改革的背景有基本的认识。其次，通过实地访谈调研对云南省旅游投诉管理状况进行研究，研究发现，由于当前我国政府管理体制的弊端、缺乏政府业务流程再造、社会协同治理意识不够、维护政府利益等原因造成云南省全域旅游投诉管理存在内部管理机制的条块分割，各自为政，业务系统分散化、服务流程繁琐、落后，投诉处理效率低下，社会协同合作治理不足、信息公示公开制度不完善等问题。通过第三章对云南省全域旅游投诉的基本情况，管理的现状、问题、原因的详细分析，为第四章全域旅游投诉管理创新的研究作了良好的铺垫。
4 “游云南”平台全域旅游投诉管理创新
全球范围内，由于受到新的治理意识形态（如新自由主义、新公共服务）影响， 平衡分裂与整合、个性化与共同的目标追求、市场压力及文化凝聚力成为各国公共部门面临的一大挑战（Lagreid，Wise，2007）。地方政府通过改革和重组适应社会和经济发展的需要成为各国的共同特征，如我国的大部制改革、政务服务改革等。在西方国家，地方旅游治理更偏好于被认为是能够促进经济增长，提高地方旅游产业竞争力的治理形式，即在私营、公共和志愿部门之间建立合作联盟，如网络化治理、公私伙伴关系（PPP 模式）、业务外包或创建联合公司（Dredge D，Jenkins J，2007）。面对内外双重因素带来的旅游业治理压力，云南省政府必须寻求治理模式的转变，因为有效的地方治理是实现可持续旅游的整体和平衡方法的核心要素（联合国环境规划署，2003）。本章节将主要分析云南省政府如何进行全域旅游投诉管理创新实现地方旅游治理范式的转变。
4.1领导力：行政权力与政策支持整体性政府治理改革的推动首先要有领导力的支持。本小结将从行政权力支持与政策支持两个方面分析云南省如何通过领导力的支持来启动“游云南”全域旅游投诉管理创新改革。
4.1.1行政权力支持
“边界”一直以来在公共行政服务中发挥着核心作用，因为它定义了组织应该负责的事情以及其权力与职能（Kettl D F，2006）。受边界管理模式的影响，公职人员逐渐形成各自为政，严守自己界内职责与权力的思维。随着社会治理问题复杂化， 边界的界限越来越难以界定清晰，使得边界管理变得越来越困难。尽管明确组织的边界依旧是重要的和有必要的，但政府坚持这种绝对的边界管理思维必将造成政府部门间沟通效率低下、沟通成本上升，为社会治理增加巨大成本。由于部门间存在利益纷争、彼此不信任，依靠分散的职能部门自身进行自我革新打破边界思维，走向整体性治理基本是无法实现的。所以，政府要想打破边界，走向整体性政府，必须有最高行政权力的支持，并由一人或多人组成的领导小组进行统一领导。例如， 英国在协同政府改革中成立了“社会排斥小组”和“战略沟通小组”。新西兰和澳大利亚等国家改革同样是成立了专门的领导小组。云南省在推进旅游投诉综合管理迈向整体性治理的过程中地方最高行政官员阮成发在其中发挥着关键性作用。省长阮成发牵头提出依托“一部手机游云南”平台实现地方旅游业的综合治理。为推动横向部门能够有效配合改革以行政权力的权威为改革创新注入了行政命令推动力，开启了云南省旅游行业治理和旅游产业升级的新篇章。
在最高行政领导人提出治理改革后，云南省政府由更为专业的管理者旅游部门
（云南省旅游发展委员会，现云南省文化与旅游局）成立专向工作核心领导小组， 因为缺乏政治领域的专门知识可能阻碍解决旅游问题的解决（Beaumont N，Dredge D，2010）。改革领导小组直接对省长负责，定期（半个月至一个月）向省长汇报改革进展情况。此外，云南省全省 36 个横向部门全面参与，并成为“一部手机游云南” 工作领导小组成员单位。
4.1.2政策与制度保障
行政权力是整体性治理改革的第一动力，政策与制度保障是改革迈出具有的实质性第一步。改革在政府部门意味着权力、职责、利益等方面的变动，对部门权力变化的担忧会成为改革的阻碍，所以要想顺利推动改革的进行首先要赋予它合法性。如果一个网络（组织）没有合法性，那么它就不会得到其它成员的充分认可，它的行动和倡议也不可能得到广泛参与。政策与制度保障的措施赋予旅游治理改革以及领导小组合法性，同时给予下级管理人员以进行改革的动力。云南省政府除出台《云南省加快推进旅游产业转型升级重点任务》（云政发[2017]39 号）、《云南省人民政府关于加快推进旅游转型升级的若干意见》（云政发[2018]38 号）、《云南省人民政府办公厅关于促进全域旅游发展的实施意见》（云政办发[2018]71 号）推动治理改革的相关政策意见外，出台《旅游市场秩序整治 22 条措施》、《云南省旅游条例》作为改革的制度保障依据。此外，发布一系列鼓励横向部门积极参与改革的行政通知。这些地方旅游政策的制定是一定的结构（整体发展规划）和话语实践（具体实施措施），这些结构和话语实践嵌入了价值和意义，随着时间的推移，成为权力和知识的制度，并最终形成旅游治理主体共同的价值观。共同的价值观将会使参与主体形成更强的责任意识，主动推动旅游治理改革和旅游政策行动及倡议
4.2创新体制、机制架构
整体性政府治理模式的构建与实现最重要的一个维度就是对组织体制、机制架构进行重新设计与构建。本小节将从组织结构改革、构建伙伴关系与责任共同体三个方面展开组织机制架构维度的分析。
4.2.1组织结构改革：构建横纵双向配合治理机制
（1）横向管理机制水平化，推行三级联动监管机制
云南省从 2017 年底开始全面推行“1+3+N+1”三级管理体制改革。根据先前试点的情况，进一步明确了组织架构、人员配置、职责分工。各级综合调度指挥中心人员集中办公，统一行动，组织之间的相互依赖度、结构相似度、地理位置相近度为组织间合作提供了互动潜能（Alexander，1998），这一潜能有助于培养部门之间的信任与合作关系，进而实现不同部门之间打破信息壁垒，共享数据，提高公共服务效率。
孙迎春（2013）提出整体性政府包含宏观决策协同层、中观政策协调层、微观服务供应层三个运行层次。本文以此运行层次作为组织架构改革的参考依据：宏观决策协同层，即省级综合指挥中心；中观政策协调层即市级综合指挥中心；微观服务供应层即县级综合指挥中心。第一，宏观决策协同层。在三级综合调度指挥中心的组织架构中，省级综合调度指挥中心作为三级联办级别最高的单位，由云南省旅游市场监管综合调度指挥部、云南省旅游市场监管综合调度指挥中心组成。省级综合调度指挥部主要负责：统一领导、指挥全省旅游市场整治工作；分析研判旅游市场形势，对整治情况进行评估，做出决策部署；依据形势任务，统筹调度各州市旅游市场监管综合指挥部工作开展；组织对旅游市场整治进行考评验收；定期（两个月）向省政府常务会议报告旅游市场整治工作推进情况。第二，中观政策协调层。
市级综合调度指挥中心主要负责组织、执行、落实宏观决策协同层省级综合指挥中心以及本级指挥中心领导小组的决策部署。领导小组办公室下设综合组、督察组、宣传舆情组、监察组具体开展工作。地方各级指挥中心分别由各级政府分管领导担任主任，责任人由各涉旅企业分管领导担任；各成员单位指派专人与指挥中心对接， 并由专人负责执法工作。第三，微观服务供应层。微观服务供应层是对外直接向公众提供服务，对内执行上级的具体政策措施的基层服务机构。三级指挥管理体系中， 县级综合指挥中心负责对投诉者提供直接的投诉受理与处理服务，并根据服务执行的具体情况向投诉者提供跨部门协同服务。
（2）纵向管理机制便捷化，构建四级快速处理机制
调研中，西双版纳旅发委工作人员提到，希望上级政府能够将投诉进行划分后向下级转办，减轻基层工作人员的工作压力。层级界限明确划分提供了一种组织的工作方式，使组织能够利用比较优势和分工的基本概念，为组织内部划定明确的责任，帮助组织内部工作人员明确他们应该做什么，应当获取什么知识、技能与经验
（Cabinet Office，2000）。层级管理职责的不明确造成上下级配合出现上级不管事、只监督、只转办，才造成了基层工作任务繁重。政府纵向运转机制的不协调使得政府对公众服务效率低下，脱离了以公众需求为核心，建设服务型政府的轨道。层级政府职责的明确划分是各级政府认真履职、减轻基层工作负担的基础，同时职责清晰、权限明确有助于各级政府发挥自身的积极性和主动性（沈荣华，2007）。旅游投诉的微观服务主要由基层旅游投诉主管部门直接向公众提供。这就要求旅游投诉处理必须有明确的职责划分、良好的纵向配合机制。上级部门进行合理、快速地分发， 下级部门快速处理。
在“1+3+N+1”的旅游市场监管机制的基础上，云南省政府又针对旅游投诉处理机制进行创新，提出建立 “1+16+129+X”旅游投诉快速处置工作体系，进一步明确各层级政府地职责权限、完善政府上下层级配合机制，为公众提供更加快捷高效的政府服务。该机制的运行同样依托信息技术平台（云南省旅游投诉数字综合治理平台），覆盖云南全省 16 州 126 市县全域所有景区。在全省统一旅游投诉综合处置平台上，旅游投诉被分级分类，按照其重大和紧急情况，同一时间分发予被投诉对
象和指挥中心，被投诉对象在指挥中心监管下进行处理，并在平台上形成完整的处理记录[1]。云南省借助四级快速处理机制和投诉数字管理平台，实现省、州（市）指挥中心及各级相关行政管理部门同时联动监管投诉处置。
4.2.2伙伴关系：与行业协会等多元治理主体合作
（1）多元主体参与改革
整体性政府网络组织的成员可以是跨越任何政府级别的群体、地方政府或者政策部门，但是政府以外的团体同样可以成为组织的成员。根据旅游行业参与主体的多样性，旅游治理改革最佳模式应是寻求多元主体共同治理。政府虽然有专业的旅游管理人员，但是政府工作人员往往都是直接从毕业生成为政府的管理人员，而缺乏企业的工作经验和对旅游行业的亲身感知。不仅专业政治领域的知识与能力欠缺会成为旅游问题解决的阻碍，缺乏企业知识与经验同样会成为一种阻碍（Beaumont N，Dredge D，2010）。此外，政府对信息技术应用的改革往往需要依托外包的形式才能实现。
