3050 浏览与社会资本合作，共担责任风险。文化与旅游部于 2018 年 4 月发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发[2018]3 号，以下简称《意见》）。《意见》鼓励政府和社会资本方采取 PPP 模式进行智慧公共服务基础设施及平台的建设。作为一个庞大且复杂的旅游产业改革项目，云南省政府寻求与社会资本进行合作共同完成“一部手机游云南”工程。为与社会资本形成共担风险、共享利益的 PPP 项目合作模式，云南省政府（云南省投资控股集团、云南省交通投资建设集团）与腾讯计算机系统有限公司合作成立项目公司（云南腾云信息产业有限公司）。政府为项目公司的经营独立性和风险隔离提供一定的保障，但不干预其日常经营决策，不违法违规兜底其项目建设运营风险（文化与旅游部旅游发展委员会， 2018）[1]。
聘请专家智囊团，保障改革的合法、合理性。改革的进行既要背负政府内部质疑的压力，更要面临外部公众监督、问责的压力，所以改革不仅需要在政府行政系统内具有合法性，更要有其面向社会及公众必须推进的合法性与合理性。云南省政府聘请五位行业专家（高校旅游研究学者、法律专家及相关技术领域专家）组成政府咨询智囊团为整个改革提供咨询服务和项目论证，保障改革推进的合理合法性。
同时，专家智囊团还可以起到政府内部上下协调的作用。此外，整体性政府改革应该鼓励价值、观点的跨界交互。这种交互行为不仅存在于组织内部成员，还应广泛存在于社会团体、学界和商界等各种组织的相互沟通中，以增加组织的灵活性与有效性（孙迎春，2013）。
（2）与行业协会合作
对商品市场的监管除依赖政府直接参与管理外，最重要的是发挥行业协会的作用（Molenaar, Jaap E，2005）。行业协会作为协调社会的中介组织，一方面通过行业协会组织内自发形成的行业规范制度对企业具有一定的监督制约作用。另一方面， 行业协会作为行业内企业的代表来维护企业的合法正当相关权益，推动行业的有序发展。国外许多地方政府对旅游业的治理已经形成成熟的地方行业协会治理模式。尽管由于我国特殊的国情，无法实行行业网络治理模式，但是必须根据旅游业独有的行业特性要求，发挥旅游行业协会的作用。地方政府可以在借鉴国外经验的基础上形成更为适合我国旅游业的治理模式。
云南省政府积极寻求治理模式的转变，推动形成政府与行业协会合作的旅游市场治理网络模式。云南省政府通过与行业协会形成伙伴关系，充分发挥行业协会在地方旅游治理中的积极作用：第一，共同参与。与行业协会的合作共同构建起旅游企业的诚信监督体系。第二，部分治理权限直接下放于行业协会。行业协会制定行业内企业应遵守的标准及规范，对企业的相关星级认证及评定进行研究（云政办发[2017]1 号）。第三，给予行业协会发展支持。云南省政府推动组建省级导游协会， 强化协会自律管理；第四，购买服务。云南省政府鼓励向行业协会购买服务，支持行业协会在标准制定、专业评价、宣传推广等发面发挥主体作用。
4.2.3责任共同体：利益共享，风险共担
整体性治理的主要目的在于协调跨组织、跨部门的边界活动，它使得责任边界更加模糊化，但它并不能消除边界。这些边界依旧会存在于政府内部（跨政府部门、跨区域政府）以及组织内参与治理的部门（政府、企业、公共组织、志愿组织与社区）之间。责任意识的缺失往往会导致政府跨组织边界协调治理的构想破灭。要使这些部门联合起来，必须采取有效措施使组织内不同参与主体有共同的责任意识，
并使其文化、动机、管理系统和目标在整体上保持一致（T Ling，2010）。政府需要通过责任共同体的构建，强化各层级各部门对相互配合、相互链接的整体性组织网络结构的认可和信任，并促使各部门都能够有积极主动采取实际行动。组织内各部门能够积极主动采取合作行为需要利益共享、风险共担的格局进行刺激与强化。第一，利益共享，通过合作网络组织的构建，提高寻求部门配合的易达性、增强层级之间配合的便捷性、降低部门问责风险。第二，风险共担，通过制度化的组织规定使各部门都面临因配合不力而遭受（上级政府、公众）问责的风险。云南省人民政府出台《云南省人民政府办公厅关于印发云南省旅游综合监管考核评价暂行办法的通知》（云政办发[2017]67 号）来使横向部门和纵向的部门层级之间构成责任共同体， 实施对各级旅游市场综合监管领导的问责。横向问责的难度大于垂直的纵向问责， 但其重要性在不断提升（Connsidine，2002）。云南省以涉旅案件的处置为出发点，对职能部门实施综合量化考评，从而使横纵向部门之间共同承担责任风险，共享利益资源。组织的结构变革并不足以实现整体政府的目标，通过文化变革进行价值观重塑也是必要的。路径依赖、遵循历史轨迹及保守传统往往是公共机构的代表特征（Krasner，1988）。而且，因为每个独立的组织成员都有其独特的制度或者非正式的规范与价值观存在， 所以， 当公共组织进行改革时必须经过文化兼容性测试（Brunsson，Olsen，1993）。在责任共同体地构建过程中，要融入组织内文化认同感地培养，使得责任共同体的联结紧密度与价值观不断相互融合与促进，提升工作人员的个人责任感。云南省对主要涉旅部门实施集中同一地点联合办公的措施，方便最大程度提高各部门配合的效率。同时，可以加强政府各部门工作人员之间的共同责任感，培养组织内文化认同感。此外，集中办公还可以增强组织内部相互理解性、相互融合、相互问责性。
4.3信息技术应用：打造数字治理平台
互联网+背景下，信息技术的应用是实现整体性政府治理模式的技术支撑。本小节将从政府内部对业务系统的整合、外部政务（府）服务流程的再造、基于数字治理的数字诚信体系构建三个方面展开技术应用维度的分析。
4.3.1统一业务系统：数字投诉管理后端平台
跨部门合作不仅需要对组织机制进行变革，还需要信息技术应用为其提供技术上的便捷性、可达性，并降低由人工操作造成的额外成本。云南省对全省多部门旅游投诉业务系统进行整合（旅游投诉综合执法平台整合了旅游局、工商局、税务局、发改委等 7 个横向部门的旅游投诉业务系统）。响应平台统一进行投诉处理部门的指定、分发，使组织内自动形成一个连接体，成为责任共同体。利用信息技术进行业务系统整合将提高部门采取合作行为的积极主动性，减轻部门合作阻力。此外，统一的业务系统可以降低部门间系统重复建设造成的资源浪费，让政府获取更为全面、完整、系统的旅游投诉数据，从而可以实现数字决策。 但是，云南省并没有将各部门的投诉系统或者监管系统进行完全集成。跨部门的 IT 将有助于减少组织边界的负面影响，合作组织内应开发通用的 IT 系统，使每个人都同意使用同一个数据库并对其做出贡献，但并不意味着组织内所有部门需要完全使用同一系统与软件，因为建设一个完全集成的系统付出的代价可能远比它带来的价值高
4.3.2服务流程再造：数字投诉前端平台
全域旅游背景下，旅游投诉具有跨地域、跨部门等特性，使得旅游投诉处理取证难度大，部门间责权无法清晰界定。过去繁琐的旅游投诉处理流程已经无法满足游客需求。为满足游客的投诉需求，云南省政府借助“互联网+”的时代背景，对旅游投诉服务流程进行改革。前期繁琐的旅游投诉处理流程（以云南省旅游综合执法大队为参考）及当前云南省旅游投诉综合处理平台投诉处理整体流程图见附录 2。 旅游投诉服务流程改造前：由于部门间信息不共享，业务系统分散且云南省旅
游投诉服务整体信息技术应用水平低，投诉者往往需要耗费巨大的时间、精力成本与政府部门进行沟通，等待政府内部的沟通、政府与被投诉者沟通，最后投诉者、被投诉者、政府三方进行沟通。此外，投诉者还需承担投诉 调解失败的风险，因为这意味着要么放弃权益维护，要么再次投入时间成本寻求其它部门的帮助。投诉者往往因时间成本及心理成本而放弃投诉。
旅游投诉服务流程改造后：信息技术为解决旅游投诉的困境，增强政府综合治理能力提供了技术支持。基于数字化投诉处理平台，政府部门在处理旅游投诉时可以有效突破部门信息不共享、合作不力及取证难的问题，极大地提高了旅游投诉处理效率。投诉者可以通过“游云南”平台一键发起投诉，平台为投诉者提供电话、语音、文字三种投诉方式。投诉者提交投诉后，无需为向哪个部门申请投诉处理担忧，也无需耗费时间精力成本等待政府内部地沟通，而是可以直接在政府部门地监督下与被投诉对象进行沟通。若对投诉处理结果不满意，投诉者可以三天内一键提交二次投诉。服务流程的优化极大地减少了旅游投诉的流转次数与时间消耗，不仅为投诉者节约大量时间并为投诉者提供及时、有效的高质量服务。
4.3.3构建数字诚信体系
图 4-3 服务流程图
流程再造后
企业的诚信记录分散在多个部门系统中，由于各部门的诚信记录系统不互通、不共享，所以我国始终没有形成有效、完善的企业诚信监管体制。数字诚信系统可以有效解决当前我国企业诚信体系建设的困境。数字诚信体系的建设与应用可以实现依托系统，全面实时记录与追踪。
涉旅企业及从业人员的监督不能仅依靠政府的行政执法监督，应该有效利用信息共享平台，建立诚信企业档案机制，为诚信企业亮绿灯，给不诚信企业亮红灯。云南省构建全新的数字诚信体系：（1）全新的诚信体系架构。云南省首创数字诚信体系，打造由“诚信码+诚信商户+诚信消费+诚信账户”组合而成的诚信系统商户平台，所有商户可以进入登记、领取诚信码。（2）全面的评价机制。旅游企业诚信分由政府评价、专业评价、游客评价三个部分构成：第一，政府评价。政府对涉旅企业进行旅游执法综合执法监管，对存在违法违规的行为记入企业诚信档案，并扣取相应的诚信分值。第二，专业评价，即行业协会评价。第三，游客评价。旅游消费者对涉旅企业的投诉、评论、服务满意度评价都将成为旅游诚信分的参考指标。（3） 实施动态管理。对涉旅企业及旅游从业人员通过诚信评价机制，实施优胜劣汰的动态管理机制。诚信分低于临界值的旅游从业人员及企业进行重点监管并责令其掀起整改，拒不整改或仍不达标的依法取消经营资格。
为进一步对旅游市场实施数字化监管，云南省政府利用“游云南”平台帮助旅行社完善电子（数字）合同，杜绝阴阳合同现象，游客行程实现对标对版。同时， 旅游购物商店统一推行电子发票，实施一店一码制。在数字诚信体系的构建上积极与行业协会进行合作，希望最终形成以游客权益为中心，基层的旅游企业自律效应、中间层的行业协会同业监督、最外层的政府监管共同构筑起对旅游消费者权益的保障网。企业的诚信状态主要体现在诚信分的高低。“游云南”平台将会根据平台记载的企业综合服务品质给予企业相应的诚信分值。最终，“游云南”平台将诚信分统一对外进行公布。
4.4本章小结
三级管理机制在数字化治理平台的应用，实现了上级对下级的全过程、全时段有效监督。而且，数字化管理平台统一分发投诉处理部门，旅游行政部门寻求横向部门的合作壁垒被打破。这不仅有助于赋予部门间综合行政联合执法主体资格合法性，理顺旅游市场执法体制，更能能够避免实际情形中行政机关的职权交叉和冲突等弊端，使全域联合执法变得更为紧密、有效。同时，云南省政府对旅游综合监管机制建立起响应的考评机制，根据考评情况对主要领导及有关人员负责人进行追责。借助信息技术手段实现了旅游者一键发起投诉，平台一键响应及时分发，分级受理并监督、部门及时联动处置，实时向投诉者与上级反馈，完善了投诉案件分类分级处理机制和横向部门联动机制。投诉者无须耗费大量的时间成本等待政府机构的层层转交，基层投诉处理部门（微观服务供应层）也无须层层向上汇报投诉处理信息并占用资源进行纸质归档。
云南省政府通过机制架构的创新打造双向配合管理机制，伙伴关系的协同机制， 利益共享、责任共担的责任共同体。通过新一代信息技术整合政府内部业务系统， 再造业务服务流程，构建出围绕旅游投诉管理服务的整体性治理模式，最终实现服务公众的价值目标，努力实现“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的愿景。
