2427 浏览5 “游云南”平台投诉管理创新的成果分析与讨论
本章节主要是针对全文核心章节第四章的总结性分析。首先对“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新取得的成就进行分析并提出创新中存在的一些不足之处。其次，从治理的视角对“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新的启示进行概述。
5.1取得的成就
5.1.1实现流程再造，服务质量提升，降低投诉成本
（1）降低投诉的时间成本
无论从投诉者还是政府部门，都希望降低自己的时间成本。云南省全域旅游投诉管理综合平台实施 5 分钟投诉响应机制，使 95%的旅游投诉在 24 小时之内处理完
结，平均时效仅 7 小时，成为全国旅游投诉处置最快的平台，降低了旅游者投诉的事件成本。其次，全域旅游综合投诉平台降低了政府部门信息共享的成本，实现了数据的共通共享，为政府决策提供了完整的数据支持。同时，摆脱纯纸质化工作效率低下且容易出错的时代，减轻了基层工作人员的工作负担。
（2）降低投诉的货币成本
全域旅游投诉管理改革前，投诉者虽然已经可以通过某种网络渠道进行投诉， 但是投诉的材料及证据并无法实现网上传送，只能通过邮寄或者现场递交的形式。全域旅游投诉改革使得投诉者通过旅游投诉综合管理平台可以一键申请投诉，并将投诉材料上传，可以打破投诉的空间及时间限制，降低了投诉者支付的货币成本。而且，还可以减少因信息不对称产生的成本。改革前，投诉者若因找错投诉部门需要耗费一定货币成本去寻求其它部门的帮助。
（3）降低投诉的心理成本
心理成本是指投诉者从投诉事件的发生一直到投诉调解结束所承受的心理负担。一是投诉前旅游从业人员（包括企业）的服务质量高低会直接影响投诉者的心理成本。二是旅游行政部门提供的服务会影响投诉者的心理成本。三是相关公职人员的调解公正公平性、透明性、服务态度、方式会影响投诉者的心理成本。公职人员投诉调解或投诉执法公平公正公开会降低投诉者的心理成本，尤其是当公职人员给予投诉者额外的心理补偿或安慰时，投诉者的心理成本能够大幅降低。投诉者因不满投诉服务质量而产生的不满情绪也可以在数字投诉平台上得以解决。投诉者可以在收到投诉处理结果三天内，发起二次投诉，也可以对整个服务进行满意度评价， 政府可以根据意见有针对性的进行改进，提升满意度。
5.1.2打破条块分割，治理效率提高，市场初步净化
联合政府所追求的目标以及实现手段是部门主义“隧道视野”和“垂直孤岛” 的对立面（Christensen T，Lagreid，2007）。横纵向旅游投诉管理体制的变革使得政府内部运行效率提高，同时，大幅提升了政府服务效率。统一的业务系统有效打破传统“竖井”状的治理模式部门之间打破数据壁垒、实现信息共享。以往跨部门合作的困境也在横向联合监管机制与平台综合监督下得到有效解决。
目标导向的网络具有特定的目的，具有明确的参与性，是有意识努力的结果， 并且在实现特定结果方面越来越重要（Provan K G，Milward H B，2001）。云南省政府以解决欺客、宰客、低价游等侵害消费者正当权益的旅游市场乱象为目标，进行全域旅游投诉管理改革，使得云南省旅游市场得到初步净化。全国旅游监管系统数据来看，云南省旅游投诉总量明显降低，环比下降 53%。从省级旅游投诉总量排名来看，云南省从 2017 年第六名下降至第 12 名[1]。
5.2存在的不足
5.2.1系统需要进行优化
（1）业务系统需进一步整合
“游云南”平台虽然是云南省当前最为全面的旅游投诉受理平台，但从其根本上来说仍旧是一个独立的投诉渠道平台。对于多元化的旅游投诉渠道，“游云南”平台并没有形成统一的受理入口，这也就导致了不同投诉渠道的处理效率存在明显差异。
通过对人民网旅游 3.15 投诉平台、云南省“就要游”游舆监测平台及人民网地方领导留言板三个平台的旅游投诉数据进行采集与整理发现，四个旅游投诉平台的处理效率有明显差异。“游云南”平台的回复及办结速度快于其它平台。尽管对于处理完结的旅游投诉，所有平台的处理时限均在国家规定的 60 天的范围，但其平均处理时限差距较大，“游云南”平台平均处理时限仅为 7 个小时。这也体现出旅游行政部门在处理旅游投诉时具有一定的偏好。上级政府部门对平台的重视程度、平台的影响力、平台在绩效考核中的重要程度都将影响旅游行政部门对平台旅游投诉处理的办结效率。
（2）业务流程需要进一步优化
数字全域旅游投诉平台对传统旅游投诉处理流程进行了改革，提升了旅游投诉处理的质效。但数字全域旅游投诉平台仍然需要进一步进行流程优化。
当前的数字全域旅游投诉平台只是通过初步的信息技术应用打破了传统线下旅游投诉处理寻找部门、部门之间流转及合作等方面的弊端，并没有完全实现数字投诉处理，最终的投诉调解依旧主要依赖于线下调解。所以，当前的旅游投诉平台是将线下投诉处理流程通过技术手段整合后搬到线上，并没有实现真正的“一站式服务”。
5.2.2制度需要进一步完善
（1）协同制度设计需要改进
当前的制度设计仅涉及到组织内部门的绩效考核与追责，而缺乏激励与鼓励合作的制度措施。组织内部协同文化的形成不能完全依赖负强化，还需要利用激励和鼓励制度对组织进行正强化。长期过度的负强化会导致强化效果的下降，而且会引起组织内成员对制度设计的不满，最终甚至会导致协同机制的瓦解。只有正强化与负强化的有机结合才能保持组织内成员进行协同的动力。此外，整体性治理需要政府平衡好垂直问责制、横向问责制和向下的响应能力。云南省当前的绩效管理更多关注垂直协调而忽视了横向协调的问题，组织内缺乏详细的职责划定制度文件来明确成员各自具体的职责任务。组织内部责任划定不清，使组织内各部门因受牵连而遭到问责，可能会引起对组织内部成员间的互相不满，进而影响组织协同治理的效果。网络化的组织合作方式如果缺乏完善有效的组织内部制度管理措施将产生许多新的问题，例如意外风险、雄心勃勃的决策和不受控股的后果（Perri 6 etal，2002）。组织内责任共同体的构建以及基于责任机制的文化与价值观再造要想取得成功就必须对组织内的工作人员进行有效的制度、知识培训以及让其明确基于制度的自我发展目标。 此外，本地居民与外地游客的良性互动是减少旅游者因地域、风俗文化习惯、语言等方面的差异而引起心理不满的重要部分。云南省在全域旅游旅游投诉管理改革过程中，治理的主体虽然从单一的政府参与转变为多主体共同参与，但并没有将公众（旅游目的地居民）纳入治理组织当中，积极调动本地居民的参与旅游业治理。
（2）数字诚信体系需要完善
利用数字化平台进行诚信体系的创新对旅游投诉管理具有借鉴意义。但云南省当前建立的数字诚信体系，对入驻平台的商家的治理最为有效。对于那些没有入驻平台的涉旅企业，这一数字诚信体系并不能起到作用。任何一个旅游平台，都注定无法使所有涉旅企业入驻自己的平台，线下旅游购物也不会完全被线上购物取代， 所以当前云南省构建的数字诚信体系存在制度设计上的缺陷。
5.3创新的启示
5.3.1以服务公众为出发点，适时调整治理思维
随着信息技术地飞速发展，网络社会及市民社会不断崛起，全球治理问题变得复杂化。各国政府都在不断调整治理思维与范式寻求有效变革，以应对外部日益复杂得全球治理环境和内部变化得条件，这也是世界各国政府治理的永恒主题（张立荣，2006）。当今，新公共管理已经在全球范围内逐渐式微，并被新公共服务范式取代。新公共服务范式下的政府应该是服务型政府、以公众需求为导向的政府并及时根据公众需求转变政府职能、寻求新治理范式的政府。
西方国家从宏观范式层面到微观的具体公共治理措施层面都为我国提供了丰富的可供学习借鉴的理论与实践经验。一方面，我国需要向西方国家学习先进的治理思维，但同时，要以我国国情为出发点，围绕以习近平总书记为核心的党中央在十八届三中全会上提出推进国家治理体系和治理能力的现代化这一目标，构建中国特色社会主义公共治理模式。国家治理体系的现代化不仅需要实现技术上的现代化， 也需要政府转变职能，实现从人治转向法治、从管制型转向服务型，从垂直金字塔转向水平网络化，从传统技术转向数字化、智能化，从单一中心转型多中心的治理思维。条块化的管理体制虽然存在着诸多弊端，但同样对我国的社会治理发挥着巨大作用，而且这种专业化、职能分工化的管理体制在今后也必将继续存在。
如何形成有效的强政府而不是臃肿低效的大政府，才是政府真正应该考虑的问题。最适合的治理模式，才会产生有效的治理效果，才能称之为特定公共问题最佳的治理模式。面对具体的问题场景，政府不应机械地束缚于当前的管理体制，而应根据矛盾的特殊性，积极转变政府职能，适时调整治理思维。根据问题的具体情况来探索最适合的治理模式，可以适时将一些职能转交给公民社会团体，寻求多元主体的合作治理，将职能化治理机制与网络化治理机制有机结合。同时，在寻求治理范式转变过程中，政府需要注意对组织内部的文化、价值观、责任、愿景进行调整或变革，重新聘用合适的员工，对员工进行知识、能力、素养的教育与培训等。
5.3.2推进互联网+政府服务改革，走向数字化政府
互联网+政务服务改革就是政府为积极适应时代与当代公民需求而进行的改革， 其展现地就是“数字政府治理”思维。而且，面对日趋“网络化”和“数据化”的全球治理新趋势，利用新一代信息技术进行政府治理改革不仅响应了信息革命下社会发展的内在需求，也与全球治理体制变革具有密切的关联性与同构性（戴长征， 鲍静，2017）。
由云南省旅游投诉管理改革可以发现，面对公共服务仅依靠传统的服务手段、技术、方式、流程已经无法满足公众需求及对政府善治的要求。新一代信息技术革
命促使政府转向整体性政府和电子化政府，包括将职能重新整合到政府领域，采用整体和以需求为导向的结构，以及推进行政流程的数字化（Dunleavy P ，Margetts H， 2006）。此外，政府治理模式转变不仅能够提高政府服务能力与公民满意度，还可以促使市民自发形成市民网络，强化市民社会自身的力量。政府治理模式向数字化、电子化、整体化转变能够增强城市政府的透明性、互动性、回应性，提升城市政府的治理能力，同时增进城市治理主体的责任性，帮助政府构建有效的治理机制（徐晓林，刘勇，2005，2006）。
6 研究结论与展望
6.1研究结论
本文通过对整体性政府理论文献进行梳理，并根据前人的研究成果提出本文的主要支撑整体性治理研究逻辑框架。该框架认为整体性政府的构建需要从领导力推动的启动层来推动构建与实践层的建设。构建与实现层由体制架构和技术应用两个维度展开。
本研究选定全国唯一的省级旅游投诉综合管理改革案例为研究对象。通过访谈调研的方法对其改革前状况、问题、原因进行诊断，发现云南省对旅游投诉管理存在着条块分割，各自为政的传统科层制管理的弊端、政府内部及对外服务业务流程繁琐，落后、与社会协同合作治理能力不足、数据信息公开公示制度不完善等问题。同时，本研究通过参与式观察的方法，基于本文的理论逻辑框架对云南省全域旅游投诉管理创新进行分析，一方面对案例的改革具体行为进行了梳理，发现云南省对全域旅游投诉管理改革是从领导力推动改革启动，然后从体制机制架构、信息技术的应用来构建对旅游投诉管理的整体性治理模式。在整体性治理改革过程中，除进行政府内部的体制机制重构外，责任共同体的构建、多元主体的参与在改革当中发挥着十分重要的作用。此外，整体性政府的构建组织体制机制的改革与利用信息技术进行的业务系统整合两者是彼此依托、彼此支撑、相互融合的共生关系，同时， 两者是服务流程改革的必要条件，最终目标是为了面向公众提供最优的服务。此外， 还发现云南省在改革过程中侧重对组织内部门的绩效考核而忽略了对合作的激励， 在伙伴关系中并没有积极引导公众参与治理，也没有与行业协会形成紧密的合作关系。另一方面，通过案例验证了本文构建的理论逻辑框架具有一定的合理性。本文研究了地方旅游投诉综合管理如何进行整体性治理改革，对整体性治理的理论和实践做出了一定的贡献。在实践层面，本文的价值在于突出了整体性治理中不仅仅需要政府内部的合作治理，更需要对旅游这一特殊的行业寻求更具包容性的网络治理结构。通过本研究可以为地方旅游治理改革提供参考意见，帮助当前刚刚启动旅游治理改革的省份更好的进行改革。
6.2政策建议
本文根据其创新中存在的不足之处并结合前文的问题分析，有针对性的提出了“一部手机游云南”进一步改革创新的政策建议。
6.2.1进一步优化流程，真正实现“一站式”服务政府进行整体性治理改革应当实现的目标质疑就是从公民角度出发，创造一套集成或者“无缝隙”的服务（Pollitt C，2003）。因此，“一站式服务”可能是公民感兴趣的，云南省政府可以通过对信息技术的进一步应用与开发，利用数字平台实现对旅游投诉处理的实时记录、全程追踪、随时可查、无缝监管，真正实现旅游投诉管理的数字化，实现旅游投诉处理服务的“一站化”。
同时，可以借鉴其它地方的先进经验。长沙市为更有效的为游客提供旅游投诉处理服务，净化旅游旅游市场，推出旅游投诉线上调解平台。对于无法进行现场调解的旅游投诉，投诉者只需根据调解员提供的用户名与密码登录旅游投诉调解 App 并填写个人基本信息便可进入投诉功能界面。投诉者根据简洁的功能页面可以快速操作整个投诉调解流程并完成调解：第一，点击申请调解；第二，选择调解方式， 可选择最快捷、有效的视频调解；第三，点击确认调解结果。同时，该平台支持文字、音频等多元调解方式，以便于快速解决纠纷。投诉者与被投诉者在确认市旅游质监所出具的调解协议后，整个调解过程将会被自动录制并存档。这一措施真正实现了在线调解，使得旅游投诉处理更具的便捷性、时效性。
6.2.2完善制度保障
我国实行政府主导型旅游发展模式，所以旅游投诉管理也以政府为主要受理主体。但就目前旅游投诉的特征来看，完全依靠政府的治理方式已经不合适。我国虽无法完全照搬国外的行业治理模式，但政府应该寻求扮演旅游市场的“掌舵者”而并非事事都参与管理的“划桨者”的角色。政府应为旅游市场构建安全保护罩，让市场自由运行：第一，完善旅游法律体系。第二，完善管理机制。在全域旅游背景下，旅游的跨部门、跨行业、跨地域等特征，要求政府必须走向整体性治理模式， 各地政府在实行“1+3+N”横向部门联合治理机制改革的同时应寻求积极寻求跨区域政府合作治理的有效机制。第三，完善旅游诚信体系。数字诚信体系应以数字平台为技术手段，联合多个横向部门整合企业的征信记录，同时，鼓励社会力量积极参与（行业评价、游客评价）旅游行业信用建设，形成全面的诚信体系。政府可以诚信记录及诚信分来设置市场的准入门槛。此外，还应将旅游企业的征信机制和个人征信机制相结合，使其不仅仅是对企业的制约，能够对企业最终获利者形成有效约束。
内部制度的完善：不仅仅要对合作组织进行问责与绩效考核，还需要为成功的跨部门合作提供一定的激励和奖励。此外，组织内应制定正式的伙伴关系文件，包括程序规则，规定何时需要相互协商以及如何协商，这也使责任的分配 。
6.2.3强化与非政府组织的伙伴关系
政府与非政府组织虽然有着不同的价值理念与追求，但是两者对一些公共问题的解决拥有共同的价值目标，并具备各自独特的优势。所以，对于特定的公共问题的治理，两者应该进行资源共享，寻求合作治理，追求两者之间“正和博弈”而非“零和博弈”的关系（陈晓济，2007）。
政府应该对行业协会的建设予以一定精神及物质帮助，鼓励向相关旅游行业协会进行购买服务并签署合作协议。在协议的基础上设立双方长期的合作项目使行业协会积极发挥自身应有的桥梁作用。已成立的行业协会应积极为维持本行业的合理有序发展制定相关行业规范，促使形成有效的行业内淘汰监督机制。
引导社会公众积极参与地方旅游治理。从国外旅游业治理模式看，国外旅游目的地不断在探索善治的治理模式，主要以鼓励社区、公众参与为主。居民与社区参与治理，虽然一开始是困难的，但是政府仍然应该积极去引导。
6.2.4及时、公开透明的责任型政府
旅游投诉处理应树立及时、透明、责任旅游投诉处理理念。2009 年，美国奥巴马政府提出改革政府，建设及时、透明、高效的政府，打造服务型政府。我国以政府为主导的旅游公共服务，尤其是旅游投诉服务，政府更应该朝着及时、公开透明的责任型政府努力。
只有更快的第一反应和更快的结论性反应才能使公众对投诉处理有更高的满意度（Mattila A S， Mount D J，2003；Istanbulluoglu D，2017），所以应该为投诉者提供及时有效的投诉响应与处理服务。政府可以通过建立投诉处理知识库来提高个案处理的效率，同时可以通过人工服务（具备专业知识的服务人员）与智能服务为投诉者提供更为多元便捷的服务。
传统上，消费者通过与企业或者政府监管部门直接取得联系提供反馈。互联网的各种社交媒体平台为人们提供了多元化的表达自己声音的平台。此外，互联网的透明性、互动性、传播的快速性，不仅使得公众共享自己的想法不受时间限制，且促使旅游投诉更具更大的影响力。互联网时代，政府不仅要鼓励游客在线进行互动还要避免删除评论的诱惑，因为删除评论是一种于事无补还会适得其反的处理方式。企业不仅需要考虑最初的投诉者的投诉，还需要考虑其它可能看到投诉的消费者（Stevens J L, Spaid B I，2018）。信息不对称会造成公众对政府的怀疑与不信任，而且可能造成政府决策的失误，政府应主动提供更加透明的服务，向公众公示相关数据信息，允许公众表达自己的意见，包括不好的评论，鼓励公众互动，在公众的监督下不断改善自身的服务。 政府应该是负责任的政府，积极为公众提供公平且人性化的服务，让公众感受到政府是为人民服务的政府。此外，政府还应该对服务进行回访以便收集更多公民的意见进行改进。
6.3研究不足与展望
6.3.1研究不足
本文由于客观和主观双重因素，存在着一定的不足：
第一，本文由于当前我国仅有云南省进行了全域旅游投诉综合管理改革，缺乏有效的案例进行多案例对比分析。所以，本文采取单案例研究方法，而单案例研究存在着一定缺陷。首先，单个案例由于无法将研究问题的所有因素包含在内，所以对问题的分析可能不全面。其次，单个案例可能存在自身的独特性因素，以其为依据产生的研究成果可能不具有整体代表性。
第二，本文的研究基于云南省全域旅游投诉管理改革前的问题分析及改革的过程分析，对案例的成效研究仅仅是依据短期内其短期内体现出的成果与暴露出来的问题进行分析，而实际改革的效果可能需要长期的实践才能完全显示出来，所以本文对改革的成效分析可能存在着偏差，缺乏对改革的长期效果的观察与评估。
第三，本文的研究过程中，由于个人研究能力与时间有限，对案例的参与观察可能不够全面。此外，本文在调研时仅对政府、景区、游客进行了调研，调研对象不够全面，调研样本量不够大。
6.3.2研究展望
通过对本文研究的难点、重点及不足的分析，对未来相关领域的研究做出以下几方面的展望： 第一，希望在今后的研究中能够有机会进行多案例的对比研究，来增加研究的客观性与全面性。当前，云南省互联网+旅游管理改革以在全国形式有效的示范性效应，贵州、海南、青海等多个省份也已经与相关企业签订合作协议加入改革的行列， 所以希望后续的研究者能够利用更加全面的研究对象及其改革中暴露出来的问题进行全面研究并检验本研究的研究成果。
第二，希望能够对更多地公共治理问题进行研究，来检验本文所提出地整体性政府的构建框架的合理性、有效性，同时有针对性的对其存在的不足进行改善。
第三，希望在今后的研究中能够通过对云南省全域旅游投诉改革进行长期效果的评估，来探索整体性治理改革对于全域旅游背景下旅游投诉综合管理的适用性及其存在的不足之处，以便对不足之处进行进一步研究以增加该研究的理论研究价值及实践价值。
第四，我国学者对于消费者投诉问题的关注度相对较低，希望在今后能够在消费者投诉尤其是旅游投诉方面能够产生更多的学术研究成果，以帮助我国旅游服务质量不断提升，从而更好地促进我国旅游产业地发展。 “一部手机游云南”：云南省政府为整治旅游市场乱象，为游客提供便捷的公共服务，挽回“七彩云南”的旅游形象而以旅游投诉管理和旅游市场综合执法为核心进行的旅游管理综合改革。整个改革依托新一代信息技术、物联网、云计算、大数据技术的应用形成“两个服务平台”，一个是为游客提供服务的平台，另一个是政府监管服务平台。此外，还有“一个中心”，指为政府决策提供依据的旅游大数据中心。 “一部手机游云南”平台游客端就是当前的“游云南”App。“1+3+N+1”三级联动管理机制：“1”，指一个综合监管指挥平台；“3”，指三支执法队伍；“N”，政府其它职能部门；“1”，旅游监管履职监察机制。 1+16+129+N”四级快速处理机制：“1”，“16”，“129”分别为省级、州市级、县级旅游市场监管综合调度指挥中心，X 为涉旅企业。
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