589 浏览摘要
宅基地是农村居民安身立命之所、保障生活农村社会和谐稳定的幸福之基、维护基层稳定和谐之根本，对国计民生起着及其重要的作用。由于我国农村社会历史漫长，农村居民数量庞大，宅基地管理相关制度改革次数较多，导致宅基地历史遗留问题较多。又因经济社会较快发展，相关配套政策存在一定的滞后性，宅基地管理的理念还主要受计划经济时代理论影响，与现代农村宅基地管理要求有一定差距，可能间接导致国内日益严峻的宅基地闲置和农村居民住房空置现象，浪费宝贵的土地资源同时催生了大量的宅基地私下交易行为。以上现象不仅突破宅基地管理制度的底线，破坏宅基地管理的基本秩序，同时带来了影响农村社会的土地管理秩序、危害社会经济秩序和生产秩序，阻碍农村社会的稳定发展的公共管理难题。
本文以“‘三权分置’视域下我国农村宅基地管理中存在的问题
及其对策的研究”为题，以解决宅基地管理问题为目标，结合国内外关于宅基地产权、土地流转市场、政府管理政策等方面的研究，以地租、宅基地产权、宅基地流转和公共选择理论为基础，介绍了宅基地、宅基地使用权、农村集体经济组织和“三权分置”相关概念和理念。再阐述了我国宅基地所有权归个人所、宅基地所有权开始收归集体所有、宅基地流转的进一步受限制、宅基地物权意识强化、宅基地改革， 共 5 个宅基地管理历史时期。揭示了我国宅基地宅基地管理相关制度滞后、宅基地流转“隐形交易”普遍和宅基地“三权分置”试点工作稳步推进的宅基地管理现状或问题。并以中部某省份 C 县为例，介绍了 C 县闲置宅基地和空置住房的大量出现，一户多处宅基地的现象突出，人均宅基地面积超过省、市、县规定标标准，宅基地私自转让或
出租的现象时有发生，共 4 个宅基地管理的现状或问题。后辅以问卷调查，探寻宅基地“三权分置”视域下影响宅基地管理的因素。最后提出做好农村集体经济组织成员认定、继续做好宅基地确权工作、细化宅基地“三权分置”制度、提高农村居民自治水平共 4 个对策。
关键词：宅基地，三权分置，农村集体经济组织，资格权
目录
摘要I
ABSTRACTIII
1绪论1
1.1选题背景1
1.2研究的目的及意义2
1.2.1研究的目的2
1.2.2研究的意义3
1.3国内外研究综述及评价4
1.3.1国外研究综述5
1.3.2国内研究综述7
1.3.3国内外研究评述10
1.4研究的内容与方法10
1.4.1研究内容11
1.4.2研究方法11
2研究的相关概念与理论基础13
2.1相关概念13
2.1.1宅基地的概念和内涵13
2.1.2宅基地使用权的内涵和特征14
2.1.3宅基地“三权分置”概念16
2.1.4农村集体经济组织概念17
2.2基本理论17
2.2.1地租理论17
2.2.2宅基地产权理论18
2.2.3宅基地流转理论18
2.2.4公共选择理论19
3我国宅基地制度的历史进程20
3.1宅基地所有权个人私有20
3.2宅基地所有权开始归集体所有21
3.3宅基地流转受限21
3.4宅基地物权意识强化22
3.5宅基地利用改革23
4我国宅基地管理的现状24
4.1我国宅基地管理模式24
4.1.1城乡二元制土地结构24
4.1.2政府行政管理与村组集体自治相结合24
4.1.3宅基地“三权分置”试点探索稳步推进25
4.2我国宅基地管理中存在的不足25
4.2.1宅基地管理相关制度滞后25
4.2.2宅基地流转“隐形交易”普遍26
5C 县宅基地管理中存在的问题和问卷调查分析28
5.1C 县宅基地管理存在问题28
5.1.1“空心村”的大量出现28
5.1.2一户多宅现象突出29
5.1.3人均宅基地面积超省市县规定标准30
5.1.4宅基地私自转让或出租的现象时有发生31
5.2问卷调查数据分析31
5.2.1问卷调查数据32
5.2.2问卷调查结果分析35
6宅基地“三权分置”对当前宅基地管理的影响37
6.1积极影响37
6.1.1有利于节约集约利用宅基地37
6.1.2有利于提高农村居民收入38
6.1.3有利于提升农村居民居住质量38
6.2可能的消极影响38
6.2.1加剧农村居民“失地现象”.39
6.2.2给房地产市场带来冲击39
6.2.3加大宅基地管理难度40
7优化“三权分置”视域下宅基地管理的对策41
7.1做好农村集体经济组织成员认定41
7.1.1取得农村集体经济组织成员权的标准41
7.1.2失去农村集体经济组织成员权的标准42
7.2继续做好宅基地确权工作42
7.2.1妥善处理历史遗留问题造成的宅基地纠纷43
7.2.2重视解决宅基地上的小产权房问题43
7.2.3关注宅基地“三权分置”落实后资格权的确立43
7.3加强农村宅基地“三权分置”制度供给44
7.3.1确立各宅基地“三权分置”各权利之间制度边界44
7.3.2以制度形式框定宅基地“三权分置”主体的范围44
7.4进一步夯实农村居民自治基础45
7.4.1发挥农村集体经济组织的带头作用45
7.4.2发扬农村集体组织成员的民主精神46
结语
参考文献
1 绪论
21世纪后我国社会经济发展迅速，全国范围内城市化水平急速提高。在城镇化提速面前，城镇对农村的人口“虹吸”效应持续造成农村人口流失，最终导致城镇人口与农村人口比例的开始“倒挂”，农村出现更多宅基地闲置现象。在做好“三农”工作，全面建成小康社会，聚焦农业农村发展的当下，如何让闲置宅基地这一体量大、涉及广、影响深的“沉默资产”成为优化资源配置，提升农民收入的重要资本，将是接下来农村改革关注焦点。
1.1选题背景
宅基地在我国历史上一直是社会的稳定器、民生的压舱石，是关系国计民生的底线红线，但现在随着城乡人口结构、社会结构的变化，城市区域扩张加速， 现行宅基地管理制度存在着管理模式粗放、僵化和低效等问题，面临来自个人、团体和市场的多方挑战。
根据现行我国土地管理方面相关法律法规和规划建设方面相关法律法规的规定，农村居民对其占用的宅基地是难以通过出让、转让、抵押或者出租方式获利，其用途仅限于获批宅基地使用权的使用权人用于建设住宅使用。虽然现行的
《中华人民共和国物权法》规定了住宅的所有权可以归私人所有①，但依据房地一体原则和规划管理的相关规定，宅基地上住宅基本除自己生活住宿使用外难有其他的用益物权价值。对宅基地的限制性规定，虽巩固了农村土地集体所有制， 同时也束缚了农民不动产的财产权支配的“维度”，在当前人口结构转变和流动性增加的大趋势下，造成了宝贵的宅基地资源浪费②。为提高宅基地资源利用率和增加进城务工农民的收入，前几年至今，多地方开始推行以城乡建设用地增减挂钩和耕地占补平衡建设用地政策为载体的宅基地有偿退出机制，并进行实质性
①《中华人民共和国物权法》第六十四条私有财产范围：“私人对其合法的收入、房屋、生活用品、生产工具、原材料等不动产和动产享有所有权。”
②李文谦,董祚继.质疑限制农村宅基地流转的正当性——兼论宅基地流转试验的初步构想
[J].中国土地科学,2009,23(3):55-59.
的尝试，取得了一定的效果和进展。
2018 年开始，为进一步激活农村土地市场，提升宅基地的节约集约利用效率，继续提高农民收入水平，2018 年的中央一号文件针对闲置宅基地导致土地资源浪费这一突出问题，提出要改进农村居民的闲置宅基地和空置农房管理政策，稳步推进宅基地 “三权分置”。即是将原来农村宅基地所有权、使用权两元制的宅基地管理制度中的使用权一分为二，“裂变”为资格权和使用权。
具体时间为 2018年1月 15 日，中央召开了 2018 年全国国土资源工作会议， 会后相关部门负责人表示，政府不再垄断居住用地的供给，未来将进一步试点宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。
至此，农村宅基地的“三权分置”新的历史阶段开启。
1.2研究的目的及意义
宅基地的管理是农村管理制度的重要组成部分，对维护农村社会组织结构和社会基础秩序的稳定有着重要意义。同时，当前城市化进程加快的背景下，宅基地空置不仅不利于盘活农村集体经济组织“沉默”的资产，更易造成了国土资源的巨大浪费。当前，农村宅基地空置现象日益突出，房屋供需矛盾加深，如何有效利用宅基地来实现城乡双赢显得尤为重要。
1.2.1研究的目的
我国目前仍实行着法律意义上较为严格的“一户一宅”政策，但长久以来农村地区“一户多宅”问题比较突出，再加上改革开放以来城镇和农村人口比例的倒挂，以及实行比较严格的农地管理政策，因此出现了一方面是住宅用地较为紧张，可用于建房的备选宅基地在越来越严的土地用途规划管制下越来越少。另一方面，农民户均宅基地面积逐年增大，“一户多宅”的现象频繁出现，当住户进城务工生活，这些空置宅基地往往因各种因素制约，即难以收回，又鲜有利用。针对上述情况，宅基地“三权分置”制度在对传统的农村宅基地管理制度的较好继承的前提下，对现行的农村宅基地管理制度进行了进一步的改革创新，有利于现在宅基地管理问题解决的“软着陆”①。从宅基地首先，宅基地“三权分置” 维持了原有农村居民宅基地受益资格不变，从根本上的维护了农村居民对宅基地
①董祚继.以“三权分置”为农村宅基地改革突破口[J].中国乡村发现,2017(01):原“两权”管理制度下的使用权，又顺应了现在的农村基层发展趋势，扩展了集体经济组织不动产的使用维度，提升了宅基地用益物权的地位，扩宽了农民群体收入来源，为缓解人地矛盾，解决房地供需问题提供了新的思路。论文中以对中部省份 C 县农村的宅基地问卷调查情况为例子，提出宅基地管理中一些突出问题。再扩展到宅基地“三权分置”视域下，通过对中央省 c 县农村宅基地使用现状、用户意愿和影响宅基地管理体制的因素进行分析，并结合国内其他地区在宅基地管理体制改革中的经验，为“三权分置”视域下宅基地管理制度的改革提供可行性建议。
1.2.2研究的意义
总的来说，农村宅基地“三权分置”是对原来关于农村宅基地制度改革的两个派系意见的综合考量的结果。一方面，相对保守的学者认为宅基地是保障农民群体基本居住条件的重要基础，若完全同意宅基地自由流转，部分农民会因为各种原因，主动、被动失去宅基地，或者变相加重本已愈演愈烈的“一户多宅”现象，导致部分农民失去最基本的生活保障基础，或者进一步加大农村社会的贫富差距，从而增加农村基层社会的不稳定因素。另一方面，相对激进的学者认为， 当前宅基地管理制度极大的限制了农村集体经济组织对宅基地这一不动产的财产处分权的自由，伤害了宅基地使用权人的用益物权，否定了农村集体经济组织和农民群体通过宅基地取得应得收入的权利，同时又不利于节约集约利用稀缺的宅基地资源。放开宅基地自由流转，有利于扩充农村居民群体收入来源，有利于集约节约利用宅基地，有利于盘活农村闲置土地。为此，宅基地“三权分置”政策的出台融合了两方面的意见，要求稳步推进，适度放开。在融汇双方观点后， 对“三权分置”视域下农村宅基地管理问题和对策的研究意义主要是以下两方面：
理论意义：开展“三权分置”视域下宅基地管理问题及其对策的研究，一是有利于维护农村集体经济组织和农村居民不动产的法益。《物权法》虽对宅基地上房屋进行了私有的定义，但对宅基地使用权细化规定却未有定论，易造成房权和地权分裂和对立，不符合房地一体的要求。因此，通过“三权分置”方式赋予宅基地更加完整的财产权，将更好的维护农村集体经济组织和农民群体的根本利益。二是有利于土地资源的节约和集约利用，转变宅基地利用模式，改善农村土地利用结构，实现土地资源在空间、利益上的优化配置。三是有利于激活农村土地市场，长期以来，农村宅基地排除在土地市场之外，但又不可避免存在一些的宅基地私买私卖的“隐蔽交易”现象，这种“影子市场”不仅反映了宅基地巨大的市场潜力，也对当前宅基地管理制度带来了冲击。开展“三权分置”视域下宅基地管理问题及其对策的研究将进一步解放和发展生产力，释放一个巨大的农村宅基地使用权流转市场。四是有利于农村规划和管理，进一步促进城乡融合，提高农村经济整体发展水平，建立更加完善的农村资源要素市场，继续促进农村土地管理政策的发展。
实践意义：同为中部省份地区的湖南省浏阳市于 2015 年被划定为全国 33 个土地制度改革试点区之一，在农村宅基地管理制度改革试点具体落地政策方面，湖南省浏阳市在其地区范围内允许宅基地使用权跨组、跨村、跨镇流转，对于流转对象，仅限于该市符合条件的农村户籍人口。从浏阳市的实践来看，适当的流转宅基地，有利于农民建房规避地质灾害点和集中建设居住区。但浏阳市的前期改革相对有较大的局限性，特别是限制为农村户籍人口，对整个宅基地制度改革实际促动较小。
2018 年 12 月 26 日，湖南省首本农村宅基地“三权分置”不动产权登记证颁发给常德市桃源县汤家山村一村民。此户农村居民的宅基地和宅基地上房屋长久闲置，年久失修，缺乏维护，在宅基地“三权分置”模式下，将宅基地使用权转让给合作社，弃置的房子由合作社管理，村民保留资格权，每年收取租金。这种模式不仅让合作社可以整合宅基地资源，更好配置桃源景区开发资源，也让村民精准获得一定收益，优化配置自身闲置不动产。
综上所述，从 2018 年的中央一号文件旗帜鲜明的提出宅基地“三权分置”
到 2019 年的中央一号文件要求要研究起草宅基地管理相关条例，可见宅基地一直是我国这几年三农问题的焦点所在。本论文将通过中部省份某县实际调研情况的研究，为我国宅基地“三权分置”所面临管理问题的解决对策提供了实际指导意义。
1.3国内外研究综述及评价
国内外学者在基于本国不同的社会制度模式下，对关系国计民生的农村居民住宅管理的理论研究较多，主要分为私有制、公有制和混合所有制下对农村居民住宅管理制度的研究。
1.3.1国外研究综述
国外大部分国家实行的是以西方国家为代表的私有制土地所有制度，其次是以日本为代表的混合所有制土地所有制度，较少有如新加坡为代表的公有制土地所有制度。因此，国外的研究很少区分集体所有制和国家所有制，鲜有对农村宅基地管理的研究，少数的外文研究也仅是国外学者在对我国农村土地研究时中提及。但由于国外私有制的发达，国外学者对土地产权、土地流转和土地市场供需关系以及政府政策与社会因素对土地市场影响等方面研究较多。
1.3.1.1关于集体土地产权制度的有关研究
在土地产权方面，国外的学者认为，高效的土地资源配置需要完整的土地产权和稳定的管理制度为基础。Demsetz 在 1967 年研究认为科学有效的配置和利用土地，需要人们完整了解土地产权结构为基础，同时增加对土地产权所带来收益的预期，从而演化出更多的土地利用或占有方式对土地资源进行高效配①。Alchain 在 1973 年的研究发现，土地产权稳定影响着土地投资价值的预期，若土地产权关系错乱、问题频出，则因预期的降低，将减少土地开发利用价值，从而降低土地的利用效果，因此稳定的土地产权是土地合理利用的基本保证②。Rozelle 在 1999 年研究了中国农村土地产权完备性对土地利用效率的影响，其从农村土地产权的安全性、转让权和自主经营权三个角度出发，研究结果说明产权的完备性与土地开发利用效率正相关③。Turner 在 1998 年研究发现，当土地的产权清晰，并在一个合理的交易价格区间内保持流转自由，对土地产权其实是最优化的保障，并使土地开发利用可向帕累托最优④效率发展。Brandt 在 2002年研究表明过于严格的土地管制制度会制约农村集体土地流转市场的发展①。Kung 在 1995 年研究发现在当前农村土地集体所有的土地管理制度中，农村居民更愿意维护土地资源的稳定性，对农村土地产权进行平均配用②。
1.3.1.2关于土地流转的研究
国外比较多地区，农村土地以私人制为主，产权结构简单明确，有多种方式和手段对土地进行开发利用。Paul Chaney 和 Kenneth Sherwood 在 2000 年在对农村住房流转与距离的研究中提及，土地市场的开放程度与农村宅地的流转程度占比成正比关系③。Carmen 和 Elena 等人研究非农业人口在各历史时期的变化得出，当农业生产结构、农村居民人口和农村居民生活方式发生改变后，农村土地的开发利用方式也会随之发生变化④。Malashevskyi 等人从统计学的角度对乌克兰农村土地的影响因子进行分析，结果表明对农村土地流转有显著影响的要素是土地位置和特征⑤。Mc Granahan 在 2000 年研究认为农村居民拥有一个住房是其生活最基本的保障，在农村居民晚年失去劳动能力后，在没有稳定的居住环境前提下，很难通过劳动来取得居住权⑥。
1.3.1.3关于土地流转收益分配的研究
土地流转所获得的收益如何分配，才能在保证农村居民的根本利益的前提下使多方受益，已成为当前社会发展中亟待解决的突出矛盾。Alonso W 在 1964 年研究认为，在市场平衡的理论模型下，通过市场来决定土地流转的收益，调节土地供需条件，可以使交易成本相和经济效益达到最优化的平衡①。Deininger 在2003 年研究认为土地集体所有制的弊端造成危害远远小于土地权属分散造成的效率损失，在土地集权所有制模式下，政府发挥调控作用，使土地分配更加均等， 有利于形成稳定的土地产权环境②。Thomas W 的研究指出随着农村居民对土地流转中所获得利益的思考加深，对土地流转所获得的利益期望则不只限于经济收益，将会更加注重考虑土地流转带来社会福利变化的影响。农村土地流转具有诸多不确定性和不可逆性，容易引起农村居民的权益的缺失。Kung K.S 于 2000 年在美国的亚拉巴马州的麦迪逊县研究发现，在通过 COCS 模型对当地农村土地转变为商业或住宅用地后，产生的商业化或工业化活动的收益不足以抵消土地性质改变带来的负面影响③。
1.3.2国内研究综述
2018 年和 2019 年的中央一号文件均提到了农村宅基地改革的相关问题，因此近几年，国内对于农村宅基地的研究，特别是对宅基地使用权流转的研究开始增多。在城市化进程加快的发展潮流冲击下，国内对农村宅基地的研究主要是针对农村宅基地规划、流转和退出机制等方面研究，在宅基地“三权分置”概念提出后，为农村宅基地研究提供了开拓了一条新的思路。
1.3.2.1对宅基地使用权权属性质的研究
我国关于宅基地管理相关法律法规政策均规定，宅基地使用权主体一般仅限为该农村集体经济组织的成员，而宅基地所有权则自 1962 年以来一直为农村集体经济组织所有。对农村居民宅基地使用权权属性质的认定，一方面学者认为主要是农村居民的一种社会福利，相对城市居民在国有建设用地上的购买的商品房有偿取得 70 年住宅用地使用权，农村居民在符合条件的前提下向村集体经济组
织提出申请，可无偿获得 1 处没有使用权期限限制的宅基地用于建设生活用住
房。这种观点主要代表有国内学者张安毅等人在 2017 年的研究，指出这种农村宅基地制度是一种社会福利，强调的是社会保障功能，目的是解决农村居民住房问题，维护的是农村社会主义集体经济制度①。
另一方面某些学者认为农村宅基地使用权是更多的是农村居民的一种物权， 应充分保障农村居民对其宅基地的使用和收益权利。在《物权法》中宅基地属于物权中的一种，2008 年党的十七届三中全会要求依法保障农村居民宅基地的用益物权。此观点主要代表有学者郑尚元在 2014 年深度剖析了宅基地使用权的法律定义，认为当前宅地分离的困境不利于农村居民实现自己的用益物权②。张晓云等学者在 2015 年的研究认为，当前房屋所有权继承和宅基地使用权继承的不统一，造成宅基地管理问题。应结合当前户籍制度的改革，通过法律明确统一房屋所有权继承和宅基地使用权继承的关系，才能更好的规范宅基地管理维护农村居民的用益物权③。
1.3.2.2对宅基地使用权流转的研究
部分学者研究认为，宅基地使用权的流转，对提高农村集体土地整合集中利用水平、改善农村居民居住点的居住环境、提升农村居民直接收入水平均有较大益处。持此观点的张国华在 2013 年指出，随着经济发展步入高速轨道，城镇规模的扩大必然导致越来越多的农村人口向城镇流动，迁徙入城镇的农村居民大多不可逆的闲置了宅基地和宅基地上的住房，这些闲置的不动产也无法变成进城农村居民在城镇生活的资本，不仅提高了农村居民进城代价，同时易使农村集体土地闲置而浪费④。陈柏峰在 2013 年的研究从土地征收制度上指出，农村宅基地使用权的流转管制，从表面上来看守住了农村居民居住权的底线，实际上是剥夺了农村居民应享受的收益权。将农村居民的宅基地限制在农村集体经济组织范围内，在社会需要建设用地时予以征收为国有建设用地，再以高于征收价格的数十倍出让，这种制度基本将农村居民剥夺在利用土地获得等价收益的权利范围外， 从公平的角度有待商榷①。另一部分学者更加倾向认为宅基地流转可能会导致农村居民失地、失宅的现象，进一步加剧农村居民的贫富差距，甚至影响农村基层社会的稳定。持此观点的孟勤国在 2005 年研究认为宅基地使用权的不可转让性保障了部分低收入农村居民的最基本的居住权，其在农村社会生活保障方面起着兜底作用，若全面放开宅基地使用权流转，将加剧农村居民间的贫富差，可能会影响农村社会的和谐稳定②。李雪春在 2014 的研究认为高速的城市化和工业化进程已经使大量的集体土地变成国有土地，造成大量农村居民被迫失去土地成为城镇居民，若对宅基地使用权流转不加以限制，可能会催生大量的失宅基农村居民， 破坏农村社会结构稳定的基础③。
1.3.2.3宅基流转方式的研究
在当前建设有中国特色社会主义市场经济的大前提下，宅基地流转是必然的进程。就目前出现的流转方式来说，宅基地流转主要方式一是退出宅基地使用权， 一次性获得补偿性质收益。二是将使用权进行分割，获得资格权，有限流转使用权，获得长期补贴性收益。这方面的研究有：程世勇于 2012 年的研究指出，在建设用地指标配额制度下，通过城乡建设用地“增减挂钩”可以让农村居民直接获得收益，这种宅基地使用权退出的流转方式，主要是政策导向，不符合大部分农村居民保留宅基的预期，长期来看难以成为宅基地流转的主流模式④。周京奎于 2010 年调研宅基地退地安置案例后认为，宅基地退地安置流转方式，需要其他有能够加强农村居民就业安置和适应新的社会生活环境的配套措施同步跟进， 否则进城置业务工的农村居民易失地至贫⑤。章波于 2013 年对沿海经济较发达地区发生的农村宅基地私下交易较普遍的问题进行深入调研，发现在沿海经济较发达地区，私下的宅基地交易已经形成了一个无政府管制的“影子市场”，宅基地交易的比例与其距城镇的距离反相关①。
1.3.3国内外研究评述
国内外研究的结果表明，农村宅基地管理制度的研究一直是热点研究项目之一，对农村宅基地管理制度的研究，不仅关系到不动产的管理、市场经济运行和土地开发利用等经济方面，同时也与民生、公共管理和政府政策等政治方面有莫大联系，甚至关系到我国农村传统文化的继承和发扬以及村社文化的研究。国外学者的研究主要在土地市场理论、配置和政策等方面，为我国当前宅基地管理相关制度的优化提供了丰富的研究资料。国内学者对农村宅基地研究基本上已摸清了我国农村宅基地闲置多、户均面积大、一户多宅现象多和集中利用少等特点， 反应了我国农村宅基地利用率不高、权属不清、宅基地管理制度效能低下等问题。目前国内学者在 2018 年和 2019 年的中央一号文件的倡导下，从保障农民根本利益为出发点，适度引入市场经济理论，深入开展农村宅基地管理制度“三权分置” 改革试点工作的方向，用发展的眼光研究当前所面临的宅基地管理问题，最终为实现农村宅基地管理制度“三权分置”改革的“软着陆”出谋划策。综本段所述， 本论文将认真梳理国内外学者的思路和理念，为农村宅基地管理制度“三权分置” 改革的研究提供理论和现实依据。
1.4研究的内容与方法
宅基地“三权分置”对盘活农村集体经济组织和农民群体“沉睡”的不动产， 扩宽农村集体经济组织和农民群体收入渠道，加强农村土地节约集约利用，统筹城乡规划，促进城乡一体化建设有着重要的意义，是大力支持乡村建设的重要途径。论文以 2018 年和 2019 年中央一号文件密切关注宅基地管理问题为契机，利用在中部省份 C 县的问卷调查反馈的信息，提出了对“三权分置”视域下宅基地管理所遇到问题的对策，并进行探讨。1.4.1研究内容
论文以“三权分置”视域下我国农村宅基地管理中存在的问题及其对策的研究为题，以中部省份 C 县为例，研究内容主要包含以下 6 个方面：一是论文对全国宅基地管理现状进行概览，并结合中部省份 C 县的实例，发现当前农村普遍存在人走地荒、人去楼空、一户拥有多座住房或多处宅基地、人均宅基地面积超过省、市、县规定标准等长期存在的宅基地管理要面临的突出问题。二是论文探讨了目前我国广大农村普遍存在宅基地私买私卖“隐蔽交易”、出租和抵押等“影子市场”行为。三是论文对影响宅基地“三权分置”面临的管理问题和解决对策予以了分析。四是学习了其他宅基地管理制度改革的先行试点地区的经验，诸如同为中部省份地区的浏阳市改革试点地区的经验。五是提出了完善宅基地“三权分置”的建议，主要从宅基地的建设用地限制和三权分置后使用权人的限制来探讨宅基地“三权分置”不同的管理模式对此项管理制度后续影响。六是论文坚持了保障集体经济组织和农民群体最根本利益出发，坚持以农为本，互惠互利，盘活市场，带动经济，最大化多方利益，实现多方共赢，共同推动乡村建设发展， 促进社会主义事业的稳步前进。
1.4.2研究方法
本论文主要采用以下 3 钟研究方法。
文献收集法：首先是通过了解、熟悉与宅基地管理相关的法律法规，掌握我国宅基地管理的历史进程、法规政策和基础理论。再是通过收集、汇总和学习国内外有关学者的相关文献，了解宅基地管理制度的思路和理念，为论文撰写提供坚实的理论基础。最后是收集宅基地“三权分置”改革先行试点地区的实例资料， 为论文编写提供现实材料。
问卷调查法：为使论文更接“地气”，以及获得具有代表性的农村居民对宅基地“三权分置”相关问题的态度、想法和期望等一手资料，本人在中部省份 C 县选取了南北分布的 3 个乡镇，深入一线农村居民家庭，发放调查问卷，以户为单位，从农村居民群体人口组成、宅基地数量、收入水平、流转意愿和期望等因素为指标进行具体调查和数据收集，梳理归纳了中部某省份 C 县的当地农村居民群里对宅基地“三权分置”相关问题的态度和意愿。
实证分析法：论文根据调查问卷获取的中部某省份 C 县农民群体对宅基地“三权分置”的态度和意愿，从农民群体收入、房产、人口和心理等因素出发， 对在“三权分置”视域下宅基地管理问题进行分析，提出解决对策。
2 研究的相关概念与理论基础
宅基地一词从字面上来看是作为住宅铺设地基用的土地，但在我国，从相关法律规范的角度来说，宅基地一词有其独特性。“三权分置”从字面上来看应是三个互不相属的权力进行分割划界，实则结合我国土地管理制度的历史来看，需基于城乡二元所有制来看待“三权分置”的现实意义。论文广泛参考了国内关于农村宅基地“三权分置”的相关资料和全国性、地区性法律法规、政策规范之后， 对宅基地“三权分置”的基本概念、管理策略进行了梳理，并结合问卷调查方式， 以中部某省份 C 县为例，对“三权分置”视域下宅基地管理上遇到问题的相应对策，做出基础理论分析。
21.1相关概念
宅基地管理属于国土资源管理领域内容，有大量专业词汇和术语，现将文中提及较多的概念阐述如下。
21.1.1宅基地的概念和内涵
1962 年确立了宅基地“二元制”管理制度后①，宅基地管理制度至今未有本质上的变化。宅基地区别于城镇商品房占用的国有建设用地，虽从字面上来看城镇居民和农村居民用于建设住房的皆可称之为宅基地，但根据现行的宅基地相关法律、法规和政策，“宅基地”一词基本专指属于农村集体经济组织所有，无偿分给集体经济组织成员用于建设建筑物，供其生活居住的建设用地。虽在大多数文献中，对宅基地的定义只归义于农民个人用作生活用住宅，但实际上随着户籍制度的改革，农村土地二元制下的宅基地使用权人的身份认定淡化了户籍概念， 更加强调的是集体经济组织成员的身份权。从现实的例子来看，在农村工作生活的居民并非一定以农业为生，如江浙、沿海一带的农村居民。同样在农村以农业生产为业的，也未必一定是农村居民，如城镇人口通过流转承包大片农田进行机械化作业的农场经营者。因此，以集体经济组织成员来定义宅基地使用权人的限定范围更加精准。其次，宅基地上的建筑不仅供其使用权人生活居住用，从国内实际情况来看，大多数宅基地一部分用于居住生活，另一部分会用于小规模的生产，如堆放农具、养殖家禽、晾晒谷物，甚至开小卖部、麻将馆等经营小本生意。从法律、法规、政策和制度方面来说，赋予了宅基地一定生产职能，因此，不能仅用建设住宅所有权为集体所有的非农建设用地来定义宅基地。
21.1.2宅基地使用权的内涵和特征
由于 1962 年对《农村人民公社工作条例》进行了修正，修正后的条例使农村居民不再享有宅基地所有权，导致部分农村地区对该修正后条例的理解产生偏差，某些地区理解为连同宅基地上房屋收归集体所有，作为生产资料的一部分并入人民公社的资产中，再进行统一分配。这种做法引起部分农村居民的反感，造成了不良的社会影响。为消除这一乱象，维护农村居民的根本利益，保障农村正常的生活生产秩序，中央于 1963 年发布了新的《通知》，首提宅基地使用权这一新概念，对涉及到的宅基地所有权规定进行了释义，即农村居民对其宅基地有使用的权力，而宅基地的所有权收归集体所有。此外，此使用权仅用于特定使用权人，通常是只允许赋予该集体经济组织成员，其宅基地也不能够进行流转。结合现行的宅基地管理相关法律法规，本论文认为在“三权分置”视域下宅基地使用权具有以下特征：
21.1.2.1宅基地使用权主体身份由特殊向非特殊转变
宅基地“三权分置”前，一是宅基地的使用权主体身份基本只限于农村居民中的集体经济组织成员，除法律规定的特殊情况外（如归国返乡华侨等），要求使用权人即有农村居民身份，又必须是是该农村集体经济组织成员，此外其他人均不得再集体所有的土地上申请使用宅基地。二是满足特定的条件才能申请使用宅基地，如一个建房户有且只能够申请一处规定面积大小的宅基地，原有宅基地在出租、出售后就失去申请资格。三是失去集体经济组织成员身份就自动失去宅基地使用权资格，一旦其失去成员身份，则宅基地使用权立即灭失，但一般宅基地权利灭失但住房所有权并未灭失，导致宅基地暂时无法同步收回。四是宅基地使用权的基本申请单位为户，实行一户一宅政策，除 1 人户的情况下，不能仅以个人名义申请宅基地。
宅基地“三权分置”后，将原来的宅基地“二元制”制度下的宅基地使用权分割成资格权和新的使用权，原来的宅基地“二元制”制度下的使用权主体对获取者者身份的限制条件依旧适用于资格权主体，而新的使用权主体虽没有具体解释性条例予以明确界定，但根据宅基地“三权分置”诞生的社会环境、时代趋势和目标目的来看，新的使用权主体将不会有特殊性的限制，可以预判只要是有中国户籍或者永久居住权人均可称为其主体。保守的来说，当宅基地“三权分置” 全面实施后，有可能为遏制某些地区的炒作势头，可能会对其主体有区域或者数量限制。
21.1.2.2宅基地使用权由无偿性、长期性和不可交易性向有偿性、
期限性和可交易性转变
宅基地“三权分置”前，宅基地使用权的获得具有无偿性，其存续也是无期限的，同时是不可交易性的，当然在部分地区，存在私下交易的现象，但一般仅限于本集体经济组织成员范围内。
宅基地“三权分置”后，随着宅基地传统的“二元制”制度中使用权“分裂” 为资格权和使用权，虽暂时没有明确的解释条例对此作出界定，但根据分割后权益类型来看，旧的使用权无偿性、长期性和不可交易性将被赋予为资格权的权益特性，而新的使用权一般情况下则是有偿的、有期限性和可交易性的。但在具体细节操作上，此种有偿行为是否需惠及土地所有权主体，使用期限是否受民法关于单次租赁最长期限不得超过 20 年的限定，以及使用权是否可以无需资格权人许可的情况下自由交易，还在探索，暂无定论。
21.1.2.3宅基地使用权的客体限制性
源自我国城乡用地制度差异性，宅基管理相关的法律、法规规定了宅基地使用权客体是集体所有非农建设用地，如 2007 年颁布的《物权法》明确规定了宅基地使用权人有权使用集体建设用地建造住宅和其附属物①。现行的《中华人民共和国土地管理法》也规定了宅基地为农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。此外作为宅基地的客体亦受土地城乡规划的约束，对于规划为集体所有的非宅基地地类，必须通过转用手续审批后改变土地利用规划为宅基地类型才能建设住宅。
21.1.2.4农村宅基地使用权的局限性
农村宅基地因其无成本获取使用权、几乎是无限制使用的福利性和集体所有的特性，相对于于城镇商品房的住宅用地使用权的有偿取得、70 年使用期限和国家所有，其有着社会福利性质和社会保障功能。在相关法律中规定中，如《物权法》限制了其不得抵押，而《中华人民共和国土地管理法》对集体土地的使用权租、转、让的限制同样适用于宅基地。因此宅基地使用权的财产权属性并不完整，并难以出租、赠与和买卖，即使宅基地上房屋通过合法途径归他人所有，宅基地也不能以户主的名义转移使用权至他人，因此农村宅基地使用权有极大的局限性。
21.1.3宅基地“三权分置”概念
目前，我国除城市以外的土地均属于农村土地，实行的是农村集体经济组织拥有所有权和集体经济组织成员拥有使用权两权分开的“二元制”权属结构，各地区不同的集体经济组织拥有该集体经济组织范围内农村土地的所有权，集体经济组织成员可在其所在集体经济组织内择优选址，通过组员大会通过，再由当地政府审批，无偿获得宅基地，因而宅基地有着集体所有、成员使用、无偿获取、长期占用、流转受限等特点。但随着我国城乡二元化结构的调整，流动人口增多， 城市化进程加快，经济发展的提速，宅基地的此种产权模式带来的闲置宅基地现象愈演愈烈。为了既保障农村居民的根本利益不动摇，又能盘活闲置宅基地资源， 2018 年中央一号文件提出了探索宅基地三权分置这一概念，在 2018 年的全国国土资源工作会议上，相关部门负责人也提出了稳步推进宅基地“三权分置”，并按照“落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权” 的原则探索宅基地改革。对比宅基地“两权”和“三权”的区别，实际上，所有权并没有什么变化，依旧是指集体经济组织对宅基地有完全的占有、使用、收益和处分的最终权利。但“三权”中的资格权大部分继承了“两权”中使用权的概念，只是将“两权”中使用权的占用这一权利有偿让渡给“三权”中使用权人。同时“三权”中资格权除了继承“两权”中使用权大部分权益，还扩充了利用宅基地取得类似地租收益的权利，是对宅基地流转进行的适当探索。
21.1.4农村集体经济组织概念
农村集体经济组织始于 20 世纪 50 年代进行的农业生产合作化运动，也是当时的社会主义大改造的结果。最开始，是由农民以一个自然村或者一个生产团体为生产队，自愿将其用于农业生产的生产资料交由生产集体所有，统一由生产集体分配生产资料，组织成员进行农业生产或经营的活动的组织。该类型的农村基层组织在历史上曾以不同组织形式和名称出现，总的来说，无论形式和名称如何变化，均可以农村家庭联产承包责任制改革提出为分界线，在家庭联产承包责任制改革之前，该类型的农村基层组织实行统一生产、经营和分配，最明显的特点是土地收益不直接归农户所有。在家庭联产承包责任制改革之后，该类型的农村基层组织实行以家庭为单位的分散生产、经营和分配，最直接的特点是土地收益直接归生产户所有。因此，当前的农村集体经济组织的概念，正如现行《宪法》所述，是实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制的组织。
21.2基本理论
通过收集国内外学者对宅基地管理、农村社会公共管理和土地政策研究等相关文献，论文认为在“三权分置”视域下宅基地管理问题与对策涉及的基础理论主要包括地租理论、宅基地产权理论、宅基地流转理论和公共选择理论。
21.2.1地租理论
地租理论是土地管理领域最重要的理论之一，对于地租理论的研究，历史上可以分为 1900 年以前和 1900 年以后两个不同的土地价值理论研究时期。1900 年以前，地租理论主要针对农业进行研究，针对不同土地的区位、肥力所能够种植的农作物种类、产量和品级不同导致的地租、地价差异的研究。1900 年以后， 地租理论研究更加注重区位影响来体现土地价值，同时将研究领域从农业扩展到社会经济范畴。地租理论认为农村土地的位置决定土地的利用方式，对于城镇周边近郊地区的农村土地具有明显的区位优势因此存在明显的经济地租，而远离城镇的农村土地缺少区位优势而没有明显的经济地租①。大部分学者认为，随着城镇化进程的加速，当城镇周围近郊的农村土地（一级土地）被开发同时，相对较远的农村土地（二级土地）经济地租更加明显，而更远地区的农村土地（三级土①毕宝德.土地经济学(第六版)[M].北京:中国人民社,2010:5-6.地）经济地租开始出现，以此类推直至无价值，辐射整个农村土地范围。
21.2.2宅基地产权理论
西方产权经济学理论核心为科斯定理，是科斯在引用了交易费用后，探讨了制度安排差异性与资源配置效率性之间的经济关系，其中包含了产权差异在资源配置中的影响。对于不同的产权差异，许多国外学者对我国宅基地产权制度有不同的建言。如 Putterman 等学者基于现代经济学中的“公地的悲剧”理论研究我国宅基地产权制度，其建议我国将宅基地集体所有的制度转变为私人所有权的制度，规避“公地的悲剧”发生①。Cater 等学者对宅基地制度演变过程进行量化研究，其认为不稳定的产权制度和对宅基地产权交易的限制，对宅基地最终获得的经济效益具有不利影响②。华盛顿大学对中国宅基地的相关研究认为：中国的宅基地管理制度应当在保留宅基地归集体所有的同时让宅基地使用资格归农户所有，同时取消宅基地分配制度，允许土地使用权买卖来实现按需分配③。
现阶段，根据土地资源管理理论，对如宅基地此类土地资源，其权益主要分为占有、使用、处分和收益四大权益。宅基地产权理论无论怎么变化，其本质是对占有、使用、处分和收益四大权益的分配、整合，最终实现的是在现有的社会经济和文化环境下，其所进行的权益分配是否使现有的宅基地资源得到最有效的配置，达到外部和内部同时满意均衡的状态，和整体社会经济效益进一步的提升。
21.2.3宅基地流转理论
宅基地进行流转的主要目的是减少闲置宅基地、住房等现象，避免宝贵的土地资源因闲置或低效利用而变成“沉默的不动产”，同时进一步改善农村居民居住点的居住环境，提高农民群体的收入水平。其实质是通过对宅基地产权的细化分配，节约和集约利用宅基地。宅基地流转的未来方向主要分为市场自由调节和政府调控两大手段，宅基地流转市场自由调节是基于现代经济学中市场调节的理
③普伊·普罗斯特曼, 蒂姆·汉斯达德, 李平. 关于中国农村土地制度改革的若干建议[J]. 中国改革, 1995(8):56-58.念，以自由市场为调节手段手段，通过宅基地使用权租赁、抵押、买卖和交换等市场交易形式，使宅基地资源在不同主体间进行流动配置，实现宅基地资源利用的动态平衡。宅基地政府调控是指通过对宅基地使用权交易行为进行宏观调控， 主要采用税收、行政、财政等手段，宏观控制协调宅基地利用的效益、稳定和公平，减少市场过度炒作或者市场失灵带来的整体社会效益的缺失。
21.2.4公共选择理论
公共选择理论属于政治经济学范畴，运用微观经济学理论作为量化分析工具，研究总体和个体的行为在政治、经济领域的博弈结果。公共选择理论研究的是公共领域选择问题，就是指个体作为最为理性的经济人来看待，通过公民投票决策的方式来决定公共物品的配置。在我国，宅基地所有权归集体所有，本质上也是一种公共物品，农村集体经济组织成员分配、放弃宅基地的行为也是对公共物品的取舍，是把个体的选择上升到集体选择的过程，是一种利用非市场手段的方式，对公共资源的配置，实际上是一种政治博弈行为。
3 我国宅基地制度的历史进程从建国至今，我国没有专门的宅基地管理法律，但宅基地管理作为土地管理的一部分包含在《土地管理法》中，并与我国历史各时期的土地管理制度、意见和法规关系密切。根据建国后土地管理相关制度、规范和法律法规变迁，可将宅基地管理分为以下五个历史时期：第一个历史时期（1949 年-1961 年），宅基地所有权属于村民个人私有；第二个历史时期（1962 年-1981 年），宅基地开始收归集体所有；第三个历史时期（1982 年-2006 年），宅基地流转受限；第四个历史时期（2007 年-2014 年）宅基地物权意识强化。第五时期（2015 年-至今）宅基地利用改革①。
3.1宅基地所有权个人私有
新中国成立后，新成立的人民政府实行土地改革，没收了地主的官方资本和私有土地，实行土地按人口进行分配。至 1950 年底，新中国基本上废除了近代旧中国的封建半封建土地所有制，破除了旧中国政府到工商业和地主阶级再到农村居民的管理体制，转变为新的中国政府对农村居民直接管理的管理模式。通过行政干预重新分配土地资源方式，顺应了当时时代潮流，符合当时解放生产力的要求，得到了广大农村居民的支持。
在制度层面从 1949 年《中国人民政治协商会议共同纲领》到 1950 年的《中华人民共和国土地改革法》和 1954 年《中华人民共和国宪法》明确规定了农村居民宅基地与宅基地上的房屋皆属村民私有，宅基地的占有、使用、处分和收益完全归村民个人所有。1952 年至 1958 年随着农业社会主义改造的进行，产生了农业合作社的要做大做强的构想。农村集体组织由最开始的初级互助、合作社转变为社员间合作更加密切，成员数量更多的高级互助、合作社，这种转变影响最深远的是将土地作为生产资料进行私有制入股，消除了农用地的私有性质。但宅基地在此时期仍为私人所有，其权属未有明显变化。
① 陈会广. 中国农村土地制度变迁的理论与经验研究述评 [J]. 甘肃行政学院学报,2010(04):76-91+128.
此时期农村居民拥有宅基地的所有权，几乎能够完全自由处置、使用自己的宅基地，对宅基地有完整的财产权，宅基地的流通也完全处于自由市场模式下。
3.2宅基地所有权开始归集体所有
1962 年发布的《农村人民公社工作条例》（修正草案）（俗称六十条）将包
括宅基地在内的农村所有土地的所有权都收归生产大队，到 1963 年中共中央发布的《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，再次强调了无论有无建设建筑物的农村居民的宅基地，其所有权都归生产大队集体所有，且严格限制私自租赁和转卖，但同时也规定了宅基地上的附着物的所有权归农村居民私人所有。因此，此阶段农村居民虽无处置宅基地自由，但有处置住房的部分自由。农村居民的房屋可以卖给公社社员，住房卖出后新房主成为此住房对应宅基地的使用权人，生产对依旧拥有该宅基地的所有权。
因此，通过以上规定、通知的释义，将宅基地土地与住房所有权的分离开来， 即宅地分离，农村居民的住房可转让，宅基地随住房流转，但未建有住房的宅基地不可以单独出租或转让。通过法的形式限制了宅基地单独的买卖、出租，并将宅基地的所有权收归集体所有，使宅基地基本失去了公开市场领域的流通价值。但在集体内部，形成了以房产出售转让的流转方式或进行集体规划调整的流转方式调整宅基地，整体上具有明显的社会主义计划经济体制下的划拨无偿使用的特性。
在社会生产过程中，相对于用作种养等生产用途的农用地，对宅基地的调整， 主要起提高农村居民居住环境，提升农村居民生活指数，协调农村集体社会组织结构的作用。这种对宅基地管理制度的调整，是在当时历史时期以实现公有制为目标对社会化大生产的探索。在宅基地资源配置方面彻底祛除了自由经济市场作用后，宅基的地所有权由私有向公有转换，宅基地的私人使用属性又导致了所有权与使用权分割，从此宅基地管理走上了所有权与宅基地上附着物所有权分离的“二元制”管理模式，这也是 “三权分置”产生前的必要前置基础。
3.3宅基地流转受限
在集体土地所有制前提下，1982 年的《宪法》确立了在城市近远郊与农村土地交界处的土地所有权，明确了除了以法律形式规定的土地为国家所有外，其余土地的所有权均为集体所有。将集体所有制写入《宪法》，进一步强化了农村土地的集体土地所有权管理制度，从宪法的层面限制了农村土地私人交易行为。在 20 世纪后期，伴随农村经济发展向好向快发展，农村宅基地的规模逐渐扩大，
以住房数据来说，据统计 1978 年我国农村人均住房面积为 11.03 平方米，1985
年急增至 15 平方米左右。农村宅基地面积的增加造成了耕地面积的减少，为控制农村宅基地面积，保护宝贵的耕地资源，我国通过明确宅基地集体所有权制度、强化农村集体对宅基地的掌控能力，减少农村居民对宅基地获利的空间和预期， 弱化农村居民通过宅基地获得收益的能力。此历史时期宅基地的流转，基本只是随着当地农户是否需要建造住房进行的申请、调换，随着住房的废弃和调换而收回，单纯脱离了住房的宅基地流转受到限制。
1998 年的《中华人民共和国土地管理法》为了维护农村宅基地分配的公平公正，规定一农户只能拥有一块面积符合规定大小的宅基地，宅基地转让、出租的农户无权再申请新的宅基地，也就是所谓的“一户一宅”政策。
1999 年，为进一步强化对宅基地的调控，国务院在该年颁布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》中强调城市居民不得购买集体土地建房。通过该《通知》的限制，将农村居民宅基地流转范围基本上限制在农村农民群体中， 使宅基地完全脱离了市场成为了一种政策福利，宅基地的集体产权的作用更加突显，基本限定了只有集体经济组织成员才有资格申请宅基地受限的使用权。
3.4宅基地物权意识强化
2007 年，新颁布实施的《物权法》关于宅基地单独章节对宅基地权利取得和灭失进一步做了初步界定，规定宅基地使用者依法获取宅基地使用权，宅基地使用权人可在宅基地上安置附属物，宅基地获取或灭失均需进行登记。但《物权法》作为一种作为基本原则的法律，并未对宅基地的转让、出租等具体行为进行可操作性明确的规定，而是将宅基地取得和灭失的具体可操作性规定归于土地管理其他相关法律法规，给宅基地处置留有较大的自由度。为奠定农村宅基地物权基础，2008 年和 2011 年在原国土资源、农业和财政等多部委共同努力下，开展了对宅基地、集体建设用地进行确权登记，对农村宅基地界址、权属等问题进行统一清理。这个历史时期的宅基地管理制度的特点主要有，宅基地集体所有内部使用，住房居民所有和使用，流转受限。进一步强化了农村居民宅基地和其附属物的物权，同时也将宅基地限制为内部成员的一种独占性福利，对其使用具有排他性。
3.5宅基地利用改革
随着我国市场化、城市化进程加快，大量农村居民进城务工落户，在农村留下了大量无人打理的空置住房和闲置宅基地，造成农村土地资源严重浪费。但目前宅基地管理相关法律法规均对宅基地使用权流转进行了限制，比如《土地管理法》就禁止城镇居民在农村集体土地上买地建房，这样的限制导致宅基地使用权对比国有土地使用权削弱了经济功能，直接加大了城乡收入差距，也使农村居民不如城镇居民重视住房地产的经济价值。2015 年 11 月份，中央出台了具体的实施方案，要求开展试点工作，对农村宅基地管理制度进行改革，主要目的是从有偿使用和自愿退出宅基地的角度出发，探索新的宅基地管理制度。同时尝试建立起界定农村居民房产、提升农村居民财产权的自由度和增强农村住房保障功能的新机制①。该《方案》的出台，标志着新一轮农村宅基地管理制度改革的大幕再次拉开。
2018 年随着中央一号文件提出落实宅基地“三权分置”和全国国土资源大会提出政府不再垄断居住用地的供给，机构改革后农村住宅划归农业农村部管理
②，再到 2019 年中央一号文件要求制定新的宅基地管理草案③。宅基地管理进入了一个机遇与挑战并存的新历史时期。
4 我国宅基地管理的现状
宅基地管理原由我国国务院中的国土资源部牵头管理，在 2018 年开始的机构改革后转由农业农村部管理。落实到地方，现行的《中华人民共和国土地管理法》规定宅基地审批权在县一级人民政府，由乡镇一级人民政府初审，可见宅基地管理是贯穿政府管理上下层级的重要管理领域。
4.1我国宅基地管理模式
目前，我国宅基地管理还处于传统的“二元制”管理模式，辅以宅基地“三权分置”模式试点和其他诸如宅基地退出、增减挂钩政策等流转管理方式，在总体上来说管理模式和方式比较保守。
4.1.1城乡二元制土地结构
自 1982 年以来至今，我国宪法规定了城市土地国有性质和农村土地集体所有性质①，为我国的城乡二元制土地结构奠定了不可动摇的基础。因此，在农村宅基地不同于城市的商品房用地，城市商品房用地属于国有建设用地，其所有权统一属于国家所有，其支配和使用统一由国家调配。宅基地所有权归属不同的村组集体，村组集体村规民俗不一，各地方差异性大，对宅基地的支配各地有别。典型的例子是，对于城市商品房，我国有单独的《中华人民共和国城市房地产管理法》以及相配套的各种法律法规，但对于农村宅基地或宅基地上的村民建房， 在国家层面，并不存在单独制定的宅基地管理办法或村民建房管理办法。因此造成了农村宅基地管理与城市商品房用地管理完全不同的两条路径，归根到底，也是我国宪法规定的城市土地和农村土地所有权不同的最终体现。
4.1.2政府行政管理与村组集体自治相结合
目前，我国农村宅基地的管理模式为政府行政管理与村组集体自治模式, 公权管控和村社自治的结合构成了实践中完整的农村宅基地管理权。在农村宅基地管理工作中, 主要由县、乡镇两级政府实施对农村宅基地的行政管理，从《中华人民共和国土地管理法》第六十二条中的规定可以看出，县、乡两级政府通过自上而下的公权管理模式主要行使宅基地管理制度中的行政审批权、国土管理权和建设规划权。而村组集体组织对宅基地的管理权力主要来《土地管理法》第八条和第十条规定。但具体怎么管理，如何实施对宅基地的管理，未有政府部门行政管理具体详实。其管理权力本质上是基于村民集体自治模式,行政管理部门无法对其管理进行过多干涉，属于村组内部的自我约束性管理。
4.1.3宅基地“三权分置”试点探索稳步推进
在 2013 年 11 月，党的十八届三中全会提出要对宅基地管理制度进行改革， 建立一些改革试点，谨慎探索推进宅基地上住房抵押、担保、出租和转让，保障农村居民的根本利益，扩充农村居民收入。2014 年 12 月中办国办印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》后， 至 2015年2 月，33 个试点县（市、区）作为农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革的试点地区，紧接 2015 年 3 月原国土资源部又在 33
个试点县（市、区）中选取 15 个作为宅基地制度改革的试点地区。再至 2017
年 11 月，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将原定于 2017 年 12 月 31
日结束的试点延长 1 年至 2018 年 12 月 31 日，同时将宅基地改革试点全面拓展
到 33 个改革试点地区。2018 年 1 月全国国土资源工作会议提出探索宅基地“三权分置”，在保障农村集体经济组织和其成员根本利益的前提下，审慎盘活宅基地使用权。2018年2 月中央的一号文件提出探索宅基地 “三权分置”，盘活农村闲置宅基地和空置住房。至今，宅基地“三权分置”在试点地区已全面铺开， 但除试点地区外全国绝大多数地区未对宅基地“三权分置”有具体政策落实，大多地区都在持续观望过程中。
4.2我国宅基地管理中存在的不足
当前，我国宅基地面临问题较多，根本原因是城乡二元制土地结构导致的宅基地流动性较差和当前有中国特色的市场经济体制下，广大农民对利用宅基地资源享受经济发展红利迫切需求的矛盾，其问题主要体现在以下方面。
4.2.1宅基地管理相关制度滞后
尽管宅基地自 1949 年建国以来，经历了从私有到公有的变革和多个宅基地改革历史时期，但真正在宅基地管理制度层面予以完善的是 1986 年《中华人民共和国土地管理法》首次实施开始，我国宅基地管理的制度建设不断完善，2007 年颁布的《物权法》制定了宅基地专门的章节，将宅基地相关权属纳入物权法范畴成为不动产权保护的一部分。此外，国务院颁布的《国务院关于发布〈村镇建房用地管理条例〉的通知》（国发〔1982〕29 号）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28 号）和《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发〔2004〕234 号）等土地管理政策文件，也有关于宅基地管理和规制的相关要求。至今，我国有针对城镇商品房用地的专门管理办法，却缺少对宅基地管理专门的法律法规，某些地方出台了各自专门的宅基地管理制度，但缺乏统一性， 较易引起宅基地管理的矛盾。这种矛盾体现在一是制定标准的不统一。对于宅基地管理中出现的诸多专有名词，如“宅基地”、“集体经济组织”、“建房户”、“伴靠”等词汇，某些地方出台的管理办法中对此未有详细解释，造成管理方和被管理方的认识不统一；或者各地对此解释不一致，比如对“建房户”的理解，某些地区以户口为准，某些还需以是否分有田土为标准；再者就是语焉不详创造新的词汇，比如“伴靠”一词并无司法解释，所表达的词意没准确定论。二是管理模式缺乏灵活性。宅基地属于集体土地，受现行的《土地管理法》制约，依旧实行着传统的所有权和使用权分开的“二元制”管理模式。但在城市化加速，农村人口流失严重的现在，为解决土地荒芜的问题，农用集体土地早已将承包权和经营权流转制度建设到位，流转市场也已初具规模，取得了良好的效果。但宅基地使用权流转在制度层面一直停滞不前，导致大量空置宅基地出现和宅基地使用权流转“影子市场”产生。三是管理制度细化不到位。宅基地管理涉及农村事务，有一些其独有的专用词汇，但各地对其理解不一，也一直未有专门的司法解释进行规制。各地区也缺乏详细的宅基地管理制度性规定，多以村风民俗、约定俗成来代替制度制约，同时也缺乏宅基地管理的配套措施，形成不了对落实宅基地管理制度的制约力。
4.2.2宅基地流转“隐形交易”普遍
因宅基地具有一定的福利性质，为保障广大农村居民群体的居住权，维护农村社会稳定，我国土地管理相关的法律政策严格限制出让、转让和出租宅基地， 或作为生活住房以外其他用途，《物权法》禁止宅基地抵押。但实际上，随着我国改革开放带来的经济发展红利，在资本逐利性的诱惑和国外市场经济理念的影响下，宅基地流转已逐渐发展壮大为一个不可忽视的现象。其特点，一是宅基地流转由西向东、由内陆向沿海、由经济欠发达地区向经济发达地区逐渐发展壮大。如沿海某些地区，如长三角、珠三角地段，农村居民享受经济发展的福利进城居住后，大多把宅基地出租作为自己经济来源的一部分，收入不菲。二是宅基地流转普遍以出租宅基地的形式。无论是在西部、中部还是东部，是经济欠发达地区还是发达地区，对宅基地进行流转的方式大多是以出租的形式，鲜有转让方式流转。终其原因，一方面出租的形式保留了农村居民宅基地的资格，若进城务工置业的农村居民告老还乡，还有宅基地作为安身之所。另一方面保留宅基地，有可能在未来被征收获得高额补偿，作为祖业传统的思想也不希望失去宅基地。三是因转让宅基地无法办理相关权证。虽土地管理相关法律限制宅基地的转让和出租，但出租属于短期行为，风险可控，交易和占用自由灵活，而转让属于永久或长期性行为，涉及资金大、交易成本高、法律风险较大，因此出租宅基地成为最优化选择。根据以上特点，宅基地流转在国内农村已形成了一个较大的“影子市场”，对传统的宅基地管理模式形成了新的挑战①。
5C 县宅基地管理中存在的问题和问卷调查分析
C 县位于我国中部地区，与该省的最大的城市相邻，县域总面积约 1700 平方公里，总人口约 90 万人，连续多年稳居全国县域经济前列。根据该县统计年鉴来看，2017 年，全年完成地区生产总值约 1400 亿元，同比增长 10%以上；规模工业总产值约 2600 亿元，同比增长 12%以上；固定资产投资约 1000 亿元，同比增长 17%以上；财政总收入约 300 亿元，同比增长 23%以上，一般公共预算收入税收占比达到 93%以上；社会消费品零售总额约 500 亿元，同比增长 11%以上， 县域经济发展态势良好。
5.1C 县宅基地管理存在问题
C 县对于该省、该地区其他县区属于经济较发达的区域，其宅基地管理受省市县相关政策和当地社会、经济、文化的影响，相对其他地区，在宅基地管理方面既有共同性，又有差异性。在笔者走访调查和查阅相关数据、文献过程中发现， C 县宅基地管理存在问题主要特点有以下方面：
5.1.1“空心村”的大量出现C 县作为制造业为支柱产业的城市，制造业属于劳动密集型产业，需要大量的劳动人口。随着 C 县经济的高速发展，城市化进程的加快，因此 C 县很多农村人口涌入城镇，甚至出现家庭整户迁入城镇生活。农村人口的流失导致许多宅基地被弃置或闲置，宅基地上的住房也因年久失修破败不堪。虽根据土地管理相关法律法规，对于弃置或闲置的宅基地，集体经济组织有权无偿收回，但一般弃置或闲置宅基地上都建有房屋，根据《物权法》的规定，宅基地上的附着物属于私人财产，依法受法律保护。因此，在无法收回其房屋的情况下，更无法对房地一体的宅基地进行收回。此外，因为自古以来，我国农村社会是以宗室氏族为关系紧密联系的群体，相互之间情感和利益联系较紧密。即使出现空置或闲置的宅基地，其集体经济组织内部成员也会因人情关系制约，或者因为相互间关系影响， 极少主动收回宅基地使用权。在现有宅基地管理制度下，宅基地的流转又被严格闲置。多重因素作用下，导致以 C 县为例的全国地区的部分农村出现了闲弃置宅基地和空置农村居民住房。毫无疑问，根据国外经验和我国现今发展趋势，这种城镇化导致的农村人口流失具有长期不可逆性。
在 C 县的走访可得知，当地农村宅基地未利用主要分为空闲和弃置两种情况，空闲主要原因，一是部分农村居民长期在外务工，在外购置或租住商品房后， 极少回老家，导致老家宅基地杂草丛生成为空闲土地，宅基地上房屋大部分时间空置无人维护成为危房。二是子女在城区学习，父母陪读兼顾务工，老家宅基地空闲，住宅大部分时间空置。三是子女长期在城镇生活、就业，父母随迁子女所在的城镇居住后，宅基地空闲，住宅空置。弃置主要原因，一是较早一批因外出务工、学习和置业购置城镇商品房的农村人群，因长期在外，与农村老家感情纽带“断裂”，渐渐不再返回农村。二是小部分农村居民在本集体土地上新建住宅， 却又未将老宅基地交回集体。因这些原因，导致农村集体土地上空闲、弃置的宅基地逐年增加。
5.1.2一户多宅现象突出
尽管《中华人民共和国土地管理法》和 C 县所处的中部某省份出台的宅基地管理意见明确规定了农村居民一户只能拥有一处宅基地，而且对一户所能拥有的宅基地面积进行了限制。但首先是源自我国长期的封建历史造就的以土地为根本的局限性意识，C 县农村和国内外部分农村一样，部分农村居民对福利性质的宅基地有着“不占白不占”的利己主义倾向，以多占地、多建房方式拥有更多宅基地。其次是建新不弃旧的现象，改革开放后，农村居民逐渐富了起来，大量农户开始新建住宅，部分农户在建新住宅同时，并未将老宅拆除，甚至有可能对老宅进一步加固。再者就是子女对祖辈老宅的继承，虽某些农村居民后代已进城务工、生活和定居，但多年之后又可能继承了祖辈去世后留下的房产，虽宅基地不能继承，但《物权法》保障了房产作为私人财产享有被作为继承物的权利，因此在这种情况下宅基地实则无法收回集体。
C 县为抑制“一户多宅”现象，避免过多的宅基地闲弃置让土地资源变成“沉默的资产”，采取了对建房户标准进行严格管控，从而减少建房户的政策。首先 C 县对村民建房户的认定原则上以户籍户口为基础，一个户主的一本户口簿为一建房户。但根据 C 县人民政府办公室印发的《C 县农村居民建房管理办法》C 县在确定“一户”有其独特的限定条件，主要分为两种情况。一是若农村集体经济组织成员是独生子女，则其丧失成为独立建房户的资格。二是父母必须伴靠其中一个属于村集体经济组织成员的子女建房。以较严格的确定建房户的方式，来抑制建房数量。
虽“伴靠”此词未有法律意义上的明确定义，但在 C 县具体操作中，“伴靠”被默认为一种将 2 个户口簿合二为一的结构形式，“伴靠者”与“被伴靠者”无论实际有几户，均以“一户”的标准授予宅基地资格。因此，每个家族符合申请宅基地资格的户数将减少 1 户，从建房户基数上抑制了建房户的户数，避免了产生更多的超批超建现象。
5.1.3人均宅基地面积超省市县规定标准
改革开放后，我国大量的农村居民进城务工生活，据统计资料显示，改革开放开始至 2013 年间，我国农村居民人口减少约 1400 万人，与此同时农村新增
建设用地面积却成上升态势，在 1996 年至 2006 年期间全国农村新增建设用地
约 100 万亩，其中约 80 万亩属于新增农村居民住宅用地，农村居民人均宅基地
面积从 0.29 亩上升至 0.34 亩①。
在这样的趋势中 C 县结合国家政策，从保护农用地和节约集约利用土地资源的角度出发，制定了相对严格的村民建房政策。首先是鼓励农村居民利用未开发的荒地建房，对于在荒山地建住房的，以建房户为基本申请建房单位，1至3个人口可批建房占地面积可达 140 平方米，3 人以上每增加 1 人可增加 10 平方米，
批准面积上限为 210 平方米。其次是严格限制占用耕地建房，对于占用耕地建房
的，1 至 3 人可批建房占地面积仅有 90 平方米，3 人以上每增加 1 人可增加 10
平方米，批准面积上限仅为 110 平方米。
同时，在 C 县部分乡镇，虽没明文规定，但依照部分地区村规民约风俗习惯， 对外嫁女，就是指本集体经济组织的成年女性，通过婚嫁的方式脱离本集体经济组织到外地生活的女性，有特殊约定。C 县无明文规定外嫁女在审批宅基地面积上的特殊性，但在实际操作中 C 县某些乡镇对户口中无男方，只有外嫁女或者只有外嫁女和其子女的建房户，采取在审批村民建房联审会上减少批准面积的现象。
①郭勇.城镇化背景下的农村宅基地流转研究[D].昆明:云南财经大学,2014:31-32.
根据 C 县统计局的《国民经济和社会发展统计年鉴（2017）》农村居民住户调查情况显示，C 县农村居民自有现住房面积为 54.0 平方米/人。按一般农村居民户家庭人口 3 人计算，C 县农村自有住宅面积已经超过 C 县规定相应人口所对应的宅基地面积上限。此外，C 县农村居民多有修建停车坪、晒谷坪和杂屋等其他依附住宅占地的构筑物，则 C 县人均宅基地面积实际应大于 54.0 平米/人。按户均人口3至4 人来算，已远超宅基地面积限额。
5.1.4宅基地私自转让或出租的现象时有发生
C 县是制造业发展迅速的地区，制造业迅速发展使得城区范围内地价飙升， 商品经济的逐利性促使一些小规模、低技术水平和污染大的小微加工制造业向地价成本更低的城镇周边农村地区转移。但根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，在村集体组织所有的集体土地上进行除建设住宅以外的非农建设行为，除了该村乡镇企业可以使用集体所有的土地外，占用集体所有的土地建造厂房发展加工制造业，就只能通过征收变为国有，再通过划拨或出让获得国有建设用地使用权后才能合法报建。这种征收转国有用地的方式对于小微加工制造业来说，不仅程序复杂、周期性长，更重要的阻碍在于面临巨大的土地成本支出。因此，闲弃置无用的宅基地与急于寻求更低地价成本的小微加工制造产业“一拍即合”，不少当地拥有闲弃置宅基地的农村居民将宅基地和地上住宅出租或私下转让给小微加工制造企业成为小作坊，甚至部分农村居民自己将宅基地变为纯商业性质的生产用地，用于开厂创业。
5.2问卷调查数据分析
我国现行的土地管理相关的法律法规对宅基地实行严格的交易限制，在我国《物权法》出台前，关于宅基地的权属和可交易问题也曾进行过激烈的辩论，但最终《物权法》并未对宅基地权属和可交易性作出变革性的规定。但在我国农村地区，特别是沿海的经济发达地区，宅基地流转、出租现象较为普遍，即使是欠发达地区的农村，也存在私下兑换和购买宅基地的现象。由于宅基地“三权分置”的理论基础是将原有的使用权分割为资格权和使用权，使得宅基地“三权分置”后的使用权可以进行流转，提高宅基地管理方式的灵活性。为调查农村居民对这种模式的认知和意见，量化了解对这种模式影响的因素，笔者抽取中部某省份 C 县南北分布的三个乡镇下村到户进行了问卷调查，收集来自基层一线的调查资料，并对资料进行分析。
5.2.1问卷调查数据
此次问卷调查数据源自笔者 2018 年底至 2019 年前在中部某省份C 县南北分布的 3 个乡镇下村到户逐个走访调查填写的问卷。笔者在设计调查问卷的问题设计方面充分考虑到所选取调研地区的现状和经济发展水平，去繁从简，共设定与农户收入、宅基地数量和宅基地流转意愿密切相关的 12 个调查项目，共发放 150
份调查问卷，每个乡镇定量发放 50 份调查问卷，筛除所有对调查答复逻辑不清、
自相矛盾的问卷，再随机抽除部分调查问卷，使每个乡镇获得有效调查问卷份，共获得有效的调查问卷 120 份，选取部分最有价值数据展示如下。5.2.2.1一户多宅的现象较严重
在问卷调查过程访谈得知，农户获得多处宅基地的方式主要是因建新未拆旧、继承、合户等方式获取更多的宅基地。建新未拆旧是当农村居民老住房破旧需要建新房，但在建新房过程中住户也需要有居住的房屋，因此按程序应是建好新房住户入住后，再拆除原旧房，退还原宅基地至组集体。但实际上部分农村居民在建好新住房再居家迁入后，又不愿舍弃原来的旧房。面对这种情况，当地政府面临两难，一方面若不予批准新的宅基地，农村居民长期居住旧房，可能会因旧房年久失修后变成危房，造成安全事故。虽然老旧房屋可以通过维修进行加固， 但农村居民一般只对比较严重或显而易见的房屋损坏进行修复，因此让农村居民建新房是保障其居住安全的最有效、可靠方式。另一方面若批准新的宅基地，部分农村居民在建新房后，又不愿舍弃原老旧但尚且可用的旧房，这些旧房依旧是其财产，出于法律规定的空白和担心引起矛盾，乡镇一级政府和当地村民委员会缺乏对此违规行为制止的主动性和强制力。
5.2.2.2流转的意愿主要受利益驱动
问卷调查说明，尽管我国现行的与宅基地管理相关的法律法规严格限制宅基地流转他人使用，但 C 县农村居民在一定利益驱使下，对宅基地进行流转的意愿较强。通过深入到户的走访，我们了解到，由于 C 县属于制造业强县，土地征收拆迁项目较多，农村居民主要意愿的流转方式是将宅基地用于置换或出租。置换主要是建新房选址需要，通常是通过加价带宅基地置换的方式。出租则是将宅基地出租给企业作为生产场所，或是给外地务工人员作为居住场地使用。通过这两种方式，当地农村居民获得较丰厚的经济收益，用以提升自己的生活水平。
5.2.2.3部分农村居民对宅基地流转较谨慎
根据调查结果可知，尽管绝大多数参与问卷调查的 C 县农村居民赞同宅基地可以自由流转，但现阶段对是否愿意对自己宅基地进行流转多保持谨慎的态度。究其原因，一是宅基地是农村居民独享的福利，是保障其居住权的底线，当一个农村家庭只有一个宅基地时，就算外出务工空弃置住房和宅基地，绝大多数情况下，其也不愿意对宅基地进行流转，更愿意留作己用。二是担心长期的占用导致失去对宅基地支配的主动权，最终失去对宅基地的控制能力，丧失宅基地资源。三是出于街坊邻里的影响，不敢贸然对宅基地进行流转。
6宅基地“三权分置”对当前宅基地管理的影响
通过推进宅基地“三权分置”逐步落实，实现市场机制参与宅基地供需关系的调节，对实现宅基地管理问题的软着陆有积极影响。与此同时，宅基地“三权分置”赋予了宅基地处置的一定灵活性，对于宅基地管理也带来的一定的不确定性，可能会对宅基地管理产生一定负面效果。但总体上来说基于宅基地管理的现状，宅基地“三权分置”利大于弊已成共识，预防风险是稳步推进宅基地“三权分置”的必然要求。
6.1积极影响
宅基地“三权分置”总的来说是时代发展的要求，对解放和发展社会生产力起着积极的作用，其对农村社会的发展主要有以下三方面积极意义。
6.1.1有利于节约集约利用宅基地
现代化土地利用的重要因素在于土地利用效率，需要在公共管理视域下进行整体化、科学化的土地规划建设①。通过推进宅基地“三权分置”逐步落实，实现市场和政策有机调节，使闲弃置宅基地集约利用，能有效的降低因分散居住过多占用的土地面积，能有效提高有效土地利用整合度，消除宅基地闲弃置现象， 避免土地资源浪费带来的“资产沉默成本”。从逻辑关系上来看，一方面，宅基地“三权分置”是闲置宅基地再利用的前提和基础，通过宅基地“三权分置”对原有“两权”中的使用权进行分置，使农村居民不以实际占用方式获利，降低宅基地区位因素的权重，提升集约用地效果；另一方面，闲弃置宅基地的再利用是宅基地“三权分置”的目标。我国在宅基地制度改革试点地区，通过城乡统筹规划，建立农村集中居住点，利用资源集中和规模化优势提供更加良好的公共物品。再由政府通过调控手段，在公共物品的良好供给的基础上对土地进行有效建设， 保证公共产品稳定供应的同时，让土地资源得到有效利用②，达到优化乡村规划等方式盘活闲弃置宅基地，不断开拓农村经济发展的空间、维度和潜力的目的。
6.1.2有利于提高农村居民收入
在经济相对发达地区，一部分农村居民愿意流转宅基地的主要原因是现有宅基地不能满足日益增长的居住条件要求，因其本身经济条件较好，受城镇优越的居住条件吸引搬离原宅基地，原将宅基地用于流转以获得更好收入。另一部分愿意流转宅基地的农村居民，虽没有迁户入城安家置业的经济实力，但为了获得更高收入，选择进程城工谋生，因此能够刺激其流转宅基地的主要因素则只有提高收入。综上所述可利用宅基地“三权分置”政策，流转宅基地获得部分收入，同时政府也应当做好这部分农村居民居住保障工作，建设一批物美价廉适用于农村居民的城镇居住区，改善进城的农村居民居住条件。
但对于一些经济欠发达地区，农村居民经济基础较差，底子较薄，采用家庭承包制农业为主的生产模式，要求生产生活必须拥有更大面积，管理成片成区域分布的农用地需要相对分散的宅基地为基础。同时某些农户法律意识淡薄，或受“不占就是吃亏”思想的驱使，导致一户多宅多基行为产生。因此，在宅基地“三权分置”落实过程中，更应将促进农村经济发展和农村居民增收作为首要目标， 在进行宅基地“三权分置”，开展流转的同时，应转变单一的农业产业模式，依托流转的宅基地结合其它建设用地，适当发展工商业和观光旅游等二、三产业。
6.1.3有利于提升农村居民居住质量
从问卷调查获得的数据和其他对流转宅基地影响因素的分析，农村居民家庭人口负担、家庭收入状况、居住条件和房屋状况对宅基地流转的影响较直接，说明农村居民增加收入和改善居住生活环境的意愿十分强烈。而且随着农村居民经济文化水平的提升，农村居民不再只满足于宅基地中获得有限的经济收益，宅基地单一的住房保障功能也不再适应当前流动性增强的农村居民需求，农村居民在宅基地利用方式上趋向于收益和利益导向、更全面功能扩展和更健全的生活保障。因此，应充分考虑宅基地“三权分置”落实过程中这些影响因素，通过合理整合政府、企业和农户三方力量，开展多维度、全方面的合作模式，从而在满足农村居民收入增加的前提下，尽最大可能改善农村居民的居住环境和居住条件。
6.2可能的消极影响
由于宅基地“三权分置”概念提出时间较短，概念较超前，细则未明确，在“适度放开”这一大前提的指示下，及时查摆宅基地“三权分置”负面因素，对促进宅基地管理制度改革稳步推进有着积极的作用。
6.2.1加剧农村居民“失地现象”
改革开放以来，随着经济发展的提速，城市化进程加快递，特别是“土地财政”的刺激下，城镇规模急剧扩大，城镇的用地不断侵蚀着农村的集体土地，引发了很多因“失地现象”而产生的农村居民民生问题。尽管土地流转并没有剥夺农村居民享有土地收益的权利，但从近些年农村农用地流转承包的一些问题来看，土地流转中容易出现，如以集约节约土地资源为由，强行对农村居民的农用地进行承包；以不合理的价格，强行承包；土地流转过程中地方势力过度干预、“暗箱操作”损害农村居民利益；利益团体代位操作、越俎代庖，农村居民未能成为土地流转的主体等①。这些现象导致土地流转的利益未能有效的惠及部分农村居民，反倒成为农村某些投机者的获利工具，并有可能在一系列手段和操作下， 使得部分农村居民失去对其农用地占有、使用和收益的主动权。
同样在宅基地“三权分置”后，若不充分尊重农村居民意愿，不能维护农村居民是宅基地流转市场的主体，不能长期坚持农村居民自主决定宅基地使用权是否流转，不能引导选择合理的宅基地流转对象、流转期限，不能形成合理的流转收益链，则宅基地“三权分置”后，相对部分农村居民通过宅基地流转获得利益， 更可能会导致部分农村居民因失去宅基地的支配主动权，在没有更多谋生手段和更强的生产技能冲击下，变成新的“失地”农村居民，影响农村社会的和谐稳定。
6.2.2给房地产市场带来冲击
2018年1月 15 日，前国土资源部负责人公开表示政府不再垄断居住用地供给，同时也指出，要探索宅基地 “三权分置”。可以看出，商品房市场将迎来新的变革和挑战，如何理解政府不再是居住用地的唯一提供者，结合宅基地“三权分置”这一理念的提出，可以推断出宅基地“三权分置”后对宅基地进行流转将成为居住用地提供的来源之一。因我国农村土地广泛，农村居民人口较多，若放任宅基地“三权分置”后通过流转的方式大量入市，对城市商品房或公寓市场会有难以预判的冲击。这种负面影响主要是两方面，一是吸引炒房炒地投机分子对宅基地“三权分置”后的宅基地使用权流转进行炒作，囤积城郊结合部的宅基地
使用权，进行变相的房地产开发，形成类似现在“小产权”房屋的问题。二是引起商品房价格的波动，若宅基地大量进入房地产市场，必然会导致居住用地供应量大增，影响商品房价格①。或者因居住用地不再只由政府提供，减少出让住宅用地指标，导致出让住宅用地上的商品房价格上升。总的来说，若宅基地“三权分置”后宅基地使用权流转不可控，可能会导致房地产市场乱象。
6.2.3加大宅基地管理难度
当前宅基地管理“二元制”的制度管理下，因农村基层情况复杂、历史渊源深、涉及人群广和信息传递不畅等原因，宅基地管理难、手续杂和矛盾多的现象比较普遍。相对城市商品房管理基本只涉及政府、开发商和个人三方，农村宅基地管理涉及政府、农村集体经济组织、村民委员会和农村集体经济组织成员等多方。对城市住宅用地的获得，只需政府出让，开发商拿地开发，个人购买三个过程即完成，农村宅基地的获取，则需要农村集体经济组织成员向农村集体经济组织申请，在村民委员会监督下召开组员大会表决，再提交政府审批调整规划有用地指标的前提下获得宅基地使用权。虽农村宅基地没有继承一说，但宅基地上房屋却可以被继承，直接导致房屋所占用宅基地被动受继承影响。同时部分农村居民对比城镇居民子女较多，房产手续相对不齐全，对房屋继承方式多受每个地区不同的村规民俗所影响，导致随着家族人口代数增长，房产继承情况越来越复杂。此外，在农村宅基地和宅基地上住房手续不全，部分农村法治、规则意识淡薄和某些地方政府疏于管理，使得宅基地确权工作不到位，留下问题隐患。各种因素综合作用下，我国现阶段宅基地管理问题较多，难度较大。
宅基地“三权分置”在一定程度上放活了宅基地使用，同时“两权”变“三权”将使得宅基地管理模式、对象和范围都大增，在目前基层任务繁重、人手不足的现况下，是否能对“三权分置”后的宅基地进行有效管理存在疑问。此外， 当宅基地“三权分置”概念引入，前期农村居民对新的理念、模式和管理方式的不适应，在过渡期间，可能会引发部分农村居民之间、资格权人之间、资格权人和使用权人之间、管理方和被管理方之间一些矛盾。可以说宅基地“三权分置” 之后对宅基地管理的难度会继续加大，将考验管理方的管理能力。
7优化“三权分置”视域下宅基地管理的对策
为切实解决好宅基地管理问题，盘活闲置宅基地，提高宅基地使用效率，补齐宅基地使用权流转的短板，增加农村居民收入，需从政府角度进行公共管理， 对土地进行合理分配利用，解决土地应用建设问题①。宅基地“三权分置”视域下应针对宅基地管理突出问题，利用好宅基地“三权分置”带来的积极影响，规避宅基地“三权分置”可能造成的负面影响，“对症下药”提出以下对策。
7.1做好农村集体经济组织成员认定
由于宅基地是无偿赠与农村集体经济组织成员的福利，在“三权分置”未实施前，随着当前社会人口流动性增大、交流的增多，再加之近几年户口制度的“松绑”，不再区分非农业户口和农业户口，宅基地管理现已面临日益严峻的集体经济组织成员资格认定问题。若“三权分置”概念应用于宅基地管理的领域中，宅基地使用权流转的市场属性一旦被激发，大众逐利的本性和现阶段集体经济组织成员相关管理制度的空白，更可能导致农村集体经济组织成员出现只进不出的情况，集体经济组织成员认定制度若不规范化、具体化和实际化进行下去，“三权分置”在宅基地管理领域只会激发出更多的矛盾和问题。
对于集体经济组织成员认定，主要可以分为取得集体经济组织成员资格和丧失集体经济组织成员资格一进一出两个“关卡”，只有“两手抓”制定好两个“关卡”的“通关”标准，才能合情合理做好集体经济组织成员认定。鉴于各地规定差异化的现实以及实务中遭遇的诸多新状况，认定成员的资格必须有所突破，笔者认为，我们要摒弃单一的户籍论，以实质大于形式的原则去评判，在实践中形成动态化评价的认定标准。
7.1.1取得农村集体经济组织成员权的标准
原则上对于预新增的集体经济组织成员，可以认为在本集体经济组织范围内生活，除此之外别无其它生活保障时，就可以成为本集体经济组织成员。此外还涉及下列几种情况。一是来自于不同集体经济组织的成员在依法取得夫妻关系并定居在一方所在地后，它们只要向居住地集体经济组织提交无其他社会保障或自愿放弃之前取得的成员身份的声明，经审核无误就可获得本集体经济组织成员身份。二是原集体经济组织成员的自然血亲和拟制血亲，一般都可获得集体经济组织成员权。新生儿同样可以直接取得成员权，在其成年前相关权益由监护人代为行使管理。而拟制血亲中的成年子女，只要他在外无其它社会保障，也予以纳入成员范围。三是因某些原因并未取得成员身份但已长期生活在本集体经济组织范围，它们主要依靠承包其它成员的转包土地或在乡镇企业中务工赚取生活来源， 此时就应发挥出集体经济组织的社会保障功能，在综合考量村民的收入、生活规划等情况后，有选择性的授予。若最后依据上述情况仍然无法评判，则应提交至集体经济组织成员大会进行决议。对管理方而言，对于公共事务管理的组织，集体所有权意识在得到强化、组织内的管理日趋完善后，集体经济组织就必须要担当起自我管理、自我决议的职责，抵御外界环境的侵扰。作为关乎集体及其它成员利益的重要事项，新成员的接纳必须在成员大会上经绝大部分成员同意才为通过。
7.1.2失去农村集体经济组织成员权的标准
除了通常情形下成员自然死亡或被宣告死亡时将丧失成员权，缺乏明确清晰的集体经济组织成员退出机制。从保证社会公平的角度为出发点，一个自然人在同一时间内有且只能享有一个基本社会保障。原集体经济组织成员在迁移后获得新的成员身份或被纳入城镇社会保障体系，都意味着将丧失此前已获得的成员权。另外，集体经济组织在面对几类特殊人群成员权问题时，要从社会的福祉性出发，对暂时不在集体范围内生活工作的务工人员、在校学生、服役等其它情况的成员，仍要在他们获得其它社会保障前继续保留其成员身份。配合此项内容实施需要国家逐渐建立起公民社会保障的信息共享平台，保证每个公民的社会保障信息能够准确、及时、安全地被查阅。最后，对于仍然无法被评判的特殊情形， 如成员违反集体经济组织章程等，鉴于各地社会风土人情不一，则同样交由集体经济组织的成员大会以集体决议的方式作出决定。
7.2继续做好宅基地确权工作
开始于 2013 年的农村集体土地确权工作已于 2018 年圆满完成，但回顾整个过程，在农村宅基地确权方面，必然会因历史遗留、区位差异和风俗习惯“堆栈”和产生各类问题，不仅影响农村集体土地确权工作的效力，也会对宅基地“三权分置”的实施埋下隐患。
7.2.1妥善处理历史遗留问题造成的宅基地纠纷
自建国以来，我国对于宅基地的管理进行过多次改革，同时由于社会政治、经济和文化的发展，宅基地的使用理念、偏好和对象都发生巨大变化，加之宅基地其特有的属性特征，易导致因宅基地使用权属在个人之间、集体与个人之间出现纠纷。甚至某些宅基地使用权情况极为复杂，集体经济组织之间所有权更模糊不清，将使得宅基地“三权分置”的推进可能产生“催化反应”，盲目推进易引发更大矛盾。因此，在推进宅基地“三权分置”过程中，一定要妥善处理好历史遗留问题，避免潜在的落实宅基地“三权分置”时发生纠纷事件。
7.2.2重视解决宅基地上的小产权房问题
农村小产权房的出现和存在，是我国户口和土地长期的城乡二元结构下农村居民、城市居民、地方政府、社会组织和房地产开发商在社会资本运作下共同作用的结果，也是房价飙升、城镇商品房供需问题背景下，矛盾突出到一定程度的必然产物。因此，在农村宅基地“三权分置”实施过程中，必定要协调小产权房所涉及的各利益方，以宅基地“三权分置”为契机和切入点，争取逐步解决和遏制小产权房屋的问题，更要避免农民在宅基地“三权分置”获取资格权后，为取得更多收益而过度扩占宅基地或抢建小产权房。各地政府相关部门可在法律法规限定的范围内，探讨和尝试根据当地小产权房建设实情，对小产权房按一定比例进行个人和集体所有的确权，将部分小产权房归化为集体支配的财产，减少个人获利可能，或许是解决小产权房问题的有效办法。
7.2.3关注宅基地“三权分置”落实后资格权的确立
宅基地“三权分置”后，由于宅基地资格权利确定将给农村居民带来更多利益，使得一些原本隐匿的利益纠纷和冲突浮现。逐利性是人性的本质，宅基地“三权分置”的落实是长期利益需求下公共选择的产物，即农村居民对宅基地支配的内生需求。宅基地“三权分置”政策执行者在实施政策时，不但需要让该政策受益者了解政策意图和带来的好处，而且更需要关注“三权”之间的平衡，才能根据需求来调整供给。因此，在农村宅基地“三权分置”实施过程中，要求基层政府管理人员尽可能倾听各利益方，特别是农村居民群体的诉求，因地制宜的对实时调整政策落地的细节，力争通过合理的公共管理手段使宅基地“三权分置”实施达到帕累托改进的效果，避免零和博弈，实现各利益方整体收益的提升。
7.3加强农村宅基地“三权分置”制度供给
农村宅基地“三权分置”的改革，必须审慎稳步推进，胆大心细，适度创新农村宅基地管理制度，继续对《民法总则》、《物权法》、《土地管理法》等法律法规进行调整，对相关配套法规进行“立、改、废”，形成相对完整的制度体系①。由于目前农村居民法律意识不强和维权能力较弱，“三权分置”制度顶层设计必须以保护农村居民的根本利益、长远利益为基本出发点，用“铁”的制度加强对宅基地使用权流转秩序保护，维护农村基层未来的社会稳定。
7.3.1确立各宅基地“三权分置”各权利之间制度边界
在土地资源管理理论中，所有权是指对土地处置、占有、使用和收益的权利， 是对土地最完整的权利属性。而使用权是指对土地占有、使用和收益的权利，是土地次完整的权利属性。宅基地“三权分置”虽然重点是在将原有“两权”中的使用权一分为二，分为资格权和使用权，未涉及所有权权利内容的变更。但传统的土地资源管理理论中各权利之间互有重叠，相互干涉，导致在传统“二元制” 管理模式下，出现集体和个人对土地的处置相左的情况。宅基地“三权分置”实施过程中，应当通过法律细则或者司法解释等方式，对三权的边界进行界定，所有权、资格权和使用权具体的权利属性是什么，权利的明确边界在哪？不仅要有具体可操作的说明性文字释义，更需要具体典型案例用以参考。如所有权人和资格权人是否都能享受宅基地获得的收益？对宅基地的占有和使用是否要同时取得所有权人和资格权人的同意？“三权分置”中的使用权人可对宅基地进行什么样的使用？其使用负担什么样的民事权利？这样的使用是不是等同于租用？是否受民法总则关于租赁条款的限制？等等这些疑问都要通过制定相应制度将之固定，才能理顺宅基地“三权分置”权属间关系，有利于工作开展。
7.3.2以制度形式框定宅基地“三权分置”主体的范围
对于宅基地“三权分置”各权利的主体范围，所有权的主体毫无疑问是农村集体经济组织，只是当前部分农村集体经济组织对自己定位不清，具体是以组为基础单位还是以村为基础单位，存在一定分歧。资格权的主体依旧是农村居民， 这种主体的单位是以户为单位，只是这个户是指户籍还是指家族等其他形式的户，在不同地区也有不同认定方式。使用权的主体暂不明确，某些试点地区如湖南省浏阳市限制为本地农村户籍人士。从宅基地“三权分置”的本意来看，所有权的主体不会有变化，农村集体经济组织的基本单位最优化选择还是以组为准， 才能更加灵活配置宅基地资源。资格权的主体以户为单位独自管理会带来比较大的管理成本，可以让户主所在集体经济组织统一管理，便于分配收益，减少矛盾， 降低管理成本。而使用权的主体因地制宜，遵循适度放开的形式，先小范围的放开，可先从本地区开始，逐渐由农村居民扩大到城镇居民进行可行性尝试，逐步探索使用权主体边界，寻找框定宅基地“三权分置”后使用权主体范围的平衡点。
7.4进一步夯实农村居民自治基础
“三权分置”从根本上来说是农村集体经济组织及其成员对宅基地处置和财产权的行使，要避免“三权分置”流于形式，需要从提高组织分散、为数众多的普通农村居民的集体行动能力入手，使公共选择结构性优化①，形成民主、高效和稳固的农村基层村民自治组织。我国农村土地确权和制度改革的具体实施过程、结果揭示了现阶段我国农村基层自治体系运作还有待完善，现急需在农村集体经济组织相关法律法规的基础上，健全农村村民自治组织的管理结构，建立完善村民自治体系，夯实农村集体经济组织民主集中的基础，增强农村集体经济组织对农村居民的凝聚力。
7.4.1发挥农村集体经济组织的带头作用
非政府公共组织对基层管理工作有着重要的积极影响，农村居民通过村民委员会，广泛而直接的参与到农村公共管理事务和基层政治生活中，使农村公共管理能广泛惠及基层民众，有效的规避农村集体经济组织自我管理中的不端行为②。农村集体经济组织作为最基层的非政府公共组织单元，是落实农村事务的排头兵和前沿地，农村集体经济组织作为农村居民的自治组织，应把该组织内的农村居利益放在最高位置，积极主动利用好宅基地“三权分置”的惠农政策优势，科学整合闲置宅基地资源，主动对接城乡一体化，做好乡村规划设计，让政策红利真正转换为当地居民看得到、摸得着实实在在的利益。通过宅基地“三权分置” 的宅基地管理改革，理顺宅基地权属关系，妥善处理新旧制度过度转换的矛盾， 打造良好的村组居住环境。
7.4.2发扬农村集体组织成员的民主精神
农村居民自治就是要发扬农村集体经济组织成员的民主精神，农村集体经济组织和地方政府在落实宅基地“三权分置”相关政策时，要注意多了解农村居民的意见，多利用组员大会等集体决议的民主形式讨论、制定当地的落实细则。在对宅基地处置的个人利益和集体利益之间，为了在个人与集体合作中有效促进公共领域中合作的顺利完成，就应该将公共权力的约束和对公共秩序的维护作为前提条件①。因此要征求足够多的民意，形成个人意识和集体意识的有机统一，同时发挥好民主监督作用，避免宅基地“三权分置”的落实成为个人利用公共权力谋取暴利的工具，或成为利益集团牟利的手段。
结语
随着有中国特色社会主义市场经济的建设加快，城镇化建设和规模化农业生产对农村土地的整合利用提出了更高的要求。在城镇化建设方面，国家通过征收手段补充城镇建设用地数量，在规模化农业生产方面，通过农用地承包流转破除了农用地之间的边界，开始建立大农庄生产模式。但宅基地成为农村土地集约整合的“孤岛”，在现行土地管理制度下难以实现宅基地使用权流转，导致宅基地闲置现象愈演愈烈，私下交易现象也频现。这种现象不仅造成了土地资源的严重浪费，也阻碍了农村土地的进一步整合集约节约利用，妨碍了城乡建设的统筹规划。
论文根据国内宅基地管理的现状，以中部某省 C 县为例，探讨了宅基地管理过程中的突出问题，探寻了宅基地“三权分置”对宅基地管理的影响因素，并提出在“三权分置”视域下解决宅基地管理问题的对策，为当前推进农村社会发展， 乡村振兴提供了一定建设性的意见。总的来说，在“三权分置”视域下解决宅基地管理问题的对策是系统性的解决方式，需要从中央到地方、从制度到落实、从团体到个人共同努力，一方面进一步稳固农村居民的根本利益，维护好农村居民利用宅基地公平、公正、公开地获得宅基地收益的权利。另一方面要适度放开宅基地使用权，逐步推进宅基地流转，多方共进推进宅基地“三权分置”工作，多方共商解决宅基地“三权分置”落实过程中遇到的问题，多方共议将宅基地“三权分置”取得的经验反应到制度层面上来，逐步将宅基地“三权分置”打造成农村宅基地管理的理论之基、改革之基和成功之基，成为维护农村居民根本利益， 维护农村社会和谐稳定的重要基石。
参考文献
一、中文参考文献
[1]卡尔•马克思.资本论(第三卷)[M].北京:北京人民出版社,1975.
[2]毕宝德.土地经济学[M].北京:中国人民出版社,2010.
[3]张国华.论宅基地使用权的可流转性及其实现[M].北京:法律出版社,2013.
[4]史尚宽.民法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2013.
[5]孙宪忠.中国物权法总论 [M].北京:法律出版社,2014.
