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财政预算支出在促进经济发展、改善民生等领域中发挥着重要的作用，特别是在调节贫富差距、调控宏观经济、合理配置政府资源、引导国有企业做大做强等方面，起着不可代替的作用。正确认识财政预算支出的现状，分析当前财政预算支出中存在的问题，找到解决问题的对策，有着十分重大的现实意义。
近五年来，TC市财政收入稳步增长，基本上能够满足TC市政府运行、民生领域投入等需要。但由于TC市财政支出增长幅度过大，导致TC市财政支出逐年提升，加之近几年TC市经济新旧动能转换、国家税收制度改革等原因，财政收入甚至在2015年出现了负增长。财政支岀需要财政收入作为支撑，一旦资金供给不上往往导致财政支出达不到预期效果，如何将有限的可用财力最大限度地满足基建、民生领域的需求，成为了财政预算支出管理研究的新课题。
本文从三个方面深入探讨了TC市财政预算支出存在的问题及应对的措施。首先，运用了大量真实的数据，总结了近五年来TC市财政预算支出的总体状况和明细情况，通过分析数据能够看岀政府财政支出的侧重点，详细阐述了近年来TC市财政预算支出的现状。其次，由TC市财政预算支出的现状自然引出了财政预算支出存在的问题，主要包括预算内容不够完整、预算管理理念落后、预算执行不够规范以及预算公共性、透明度不够等问题。最后一部分是本文的核心，基于全面预算管理，由预算支出管理实际工作出发，探索优化财政预算支出结构的措施建议。从转变财务管理理念、提高预算编制的科学性和准确性，采用绩效考核管理、加强各预算单位内部控制等方面进行了详细阐述。根据相关措施建议，笔者希望能够探索到适合当前社会经济要求、符合TC市财政实际情况的财政预算支出结构，有效规范财政支出、提高支出效率，建立科学、合理的财政支出结构体系，更好地发挥财政支岀在促进TC市经济社会发展中的重要作用，同时也为我国加快建立和完善预算支出管理模式做有益探索。
关键词：财政；预算支出；全面预算管理
第一章绪论1
1.1研究背景1
1.2研究的目的和意义1
1.3国内外研究现状2
1.4研究内容、研究方法和研究思路5
第二章预算支出管理相关理论7
2.1全面预算管理7
2.2财政预算管理9
2.3财政预算支出12
2.4预算管理制度的改革14
第三章TC市预算支出管理的现状分析和主要问题15
3.1TC市财政概况15
3.2近五年TC市财政支出情况分析15
3.3TC市预算支岀管理存在的主要问题20
第四章TC市预算支岀管理存在问题的成因分析23
4.1预算支岀内容不够完整24
4.2预算支出管理理念落后，透明度不高26
4.3预算支出执行不规范，缺少监督问责27
第五章TC市预算支出管理的优化对策29
5.1科学编制预算支出30
5,2严格预算支岀考核33
5.3强化预算支出监督37
第六章研究结论39
6.1研究不足39
6.2研究展望40
参考文献
第一章绪论
1,1研究背景
随着我国社会经济改革不断深入，普通民众作为纳税人的意识逐渐觉醒，更为关心财政支出用到了哪些领域，用的是否合理有效，对于政府财政预算的知情权愈发强烈，对政府财政支出的方向、效率等方面提出了更高的要求，这就使得政府财政预算管理改革迫在眉睫。2015年正式实行的《预算法》就是政府回应民众诉求最好的例证，政府新一轮财税体制改革的总体要求在新《预算法》中多有体现，其不仅在地方政府财政预算管理领域取得了重大突破，也为进一步深化财税改革积累经验。本文选取中部的一个县级市作为研究对象，该市地理位置较有优势，交通便利，拥有一个国家级经济开发区和一个省级经济开发区，民营经济活跃，发展势头良好。多年来，TC市财政预算管理历经了计划经济、市场经济到新时代经济高质量发展的变化，其作用显得愈发重要，无论是政府还是普通民众，对于财政预算管理进一步改革优化的需求和愿望越来越强烈。因而，如何建立符合本地区发展的财政预算支出体系，引领财政预算管理改革，将有限的财力更高效的投入到基础设施建设、民生领域等方面，成为一个非常急迫的课题，需要从理论和实践上分别加以研究。
1.2研究的目的和意义
1.2.1研究目的
预算管理作为财政管理的核心，是政府依法对公共资源进行筹集、分配而开展的财政收入、财政支岀、财政监督等一系列活动的总称。预算管理是现代国家公共财政制度建设的基本内容，也是衡量一国财政管理水平的重要标志。现阶段,虽说政府财政的预算管理能在很大程度上保证财政支出基本满足民生领域的需求，但无论是政府还是民众对于预算的重视程度依然偏低，政府官员和普通民众的预算观念依旧薄弱，资金的使用效率并不高。本文以TC市为例，通过分析TC市财政预算管理现状和存在的问题，基于全面预算管理理论，在改善和优化地方财政支出管理水平上提出一些建议，以更好地促进政府预算工作的展开，将有限的财力最大限度的满足社会公共服务的需求，以提高经济社会效益。
1.2.2研究意义
1.理论意义
(1)优化资源配置
在现代化国家治理体系框架中，财政部门作为一个重要的组成部分，通过对政府各部门预算的审核，可以有效控制政府支出规模和资金流向，是政府实施行政管理的重要途径，也为实现国家的长治久安提供坚实的物质保障。
(2)促进社会公平
通过政府支岀预算可以有效控制政府支出规模和国家治理成本，进而提升预算资金的使用效率。通过预算支出管理还可以方便人大、民众对政府财政资金使用的监督，减少财政资金被挪用、挤占甚至被贪污的情况发生，对于打造人民信得过的政府，提升公信力有着积极地意义。
2.实践意义
(1)有利于提高财政资金的使用效率
从目前来看，TC市财政支出金额远大于财政收入金额，如何将有限的财政资金发挥更大的经济、社会效益，是政府和民众共同关注的问题。通过地方财政预算支出管理的有效实施，在预算编制、预算执行、预算绩效评价、预算控制等不同环节对财政资金实施有效的监控，进而到达提升财政资金使用效率的目的。
(3)有利于加强政府内部管理水平
通过财政预算支出管理能够提高对各预算单位日常管理和经济活动的监督和考核的水平，有利于规范各预算单位财政资金支出的合理性，促进各预算单位经济活动的合法性，降低财政资金被挪用、甚至被贪污的概率，有利于将财政资金的作用发挥到最大。
(4)有利于提升政府宏观调控能力
财政资金的分配是上级政府约束下级政府行为最有利的工具，通过对资金的分配可以使上级政政府及时掌握下级部门资金使用情况和项目进度，提高政府对财政资金的统筹和调度能力，对于下级政府没能达到上级政府意图时，可以通过预算资金进行有效管控，以便于贯彻上级政府的执政理念，提高国家政策的执行力和穿透力。
1.3国内外研究现状
1.3.1政府预算的“效率"问题
从经济学角度进行研究，注重政府预算的“效率”问题。高培勇(2014)在战略层面上对新一轮财税体制改革进行了概况分析，他认为在预算管理制度改革上，必须突破阻碍，坚决将“全口径”贯彻到预算编制中去；认为应坚持依法、平稳、有序的原则，不断严格“全口径”预决算监督审查，通过对财政资金全覆盖、全流程、全方位的监督检查，以提高政府对财政资金的掌控力度；
从我国政府预算制度演化过程分析出其预算制度的特征及改革路径：现代预算制度的改革呈现出从“控制导向”到“绩效导向”，从信息封锁到民众参与，从年度循环到中期财政计划的趋势⑴。中国政府预算改革面临的主要问题是专业预算机构的缺失、预算信息碎片化等问题。中国现代预算发展趋势将是：成立国家预算管理局，有部门专职负责预算管理；转变预算管理模式，财政只作为预算执行部门，不再有用预算审核的职能；公开全部预算内容，加强执纪问责，打造阳光政府；釆用跨年度财政预算滚动机制，稳步推进中长期预算规划等；
站在政府预算支出的视角，分别对我国政府各预算部门基本支出定额及项目支岀预算执行的问题进行了研究：认为对于财政支出项目执行应从以下三个方面考虑：一是从项目实施前期筹备工作、项目支岀明细科目编制、建立与中长期规划相衔接的政府财政预算支出管理体制；二是必须深化预算执行制度改革、将绩效管理理念应用到财政预算支出领域、进一步加强政府预算信息公开以及接受社会各方监督等方面；三是建立预算执行相互制约机制，综合审计、纪检、人大、民众等多方监督力量，以建立起覆盖预算全过程的监督和问责机制，进而完善政府预算监管制度体系。
1.3.2不同的政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的关联关系
站在政治经济学角度，着重探究不同的政治制度、政治行为与预算过程、预算结果之间的关联关系⑵。美国学者AlanRubin将政治经济学的相关概念引入到政府财政预算中，并将其主要研究成果写入了其著作《公共预算》，书中对于政治体制、财政收入与支出、借贷与平衡之间的关系是这样描述的：政府财政预算看似只是政府各部门之间的博弈，实际上还是一种高度的政治性的活动，无论是政府部门内部之间的博弈，还是立法部门与行政部门之间的相互制约，又或者是各政党进行选举时的政治口号⑶。但无论如何，在预算执行过程一定会涉及到权力的重新分配、选民的争取以及对既有资源的再次分配等问题；
财政预算是政治权力的象征，上级政府通过预算资金的安排，牢牢的控制住下级政府，如若不然必然会对中央政府的集权提出强有力的挑战气中央政府对财政预算管控的强弱，与所在国政治体制有很大的关系。在中央集权的政治体制下，中央政府对财政预算的控制就比较强，相反在联邦制的政治体制下，各个地方政府对本地区的财政预算管理有很强的自主权⑸；
马骏(2007)认为中国预算改革的确在影响着政府执政方式与执政理念，同
时配合着预算改革的推进需要对政府执政理念、执政方式有重大的转变，并针对目前预算制定与实施过程中存在的问题，在预算涵盖内容、预算全流程重新设计等方面提出了新的理念，无论是对预算理论在国内的运用还是对我国现阶段的预算改革需求来说，都很有借鉴价值；
1.3.3构建政府预算绩效测量和评价标准
从管理学角度进行研究，着重于构建政府预算绩效测量和评价标。Kaplan和Norton(1992)将平衡计分卡引入政府绩效预算改革中，借以促进将政府绩效预算更多的从研究转换为行动，使政府绩效预算改革不仅仅停留在口号里⑹；在绩效预算评价方面，Grizzle和Pettijohn(2002)利用从系统动力学相关理论知识，提出了一个评价预算改革成果的模型⑺；李建华、陈其辉(2009)重点研究了绩效评价的内涵，构建由从投入到产出最后评价结果的预算评价模型，完善了评价指标体系框架；尚晓贺等(2015)重点关注了外部评估和多方监督，构建了从外部评估与监督为主体的预算绩效指标体系；倪星、余琴(2009)综合利用BSC、KH与绩效棱柱模型，结合地方政府财政绩效评估需求，设计出一套符合实际的绩效评估体系模版。
综上所述，国内外对于财政预算支出管理研究的方向、经济社会发展所处的阶段都有所差异，自然而然导致研究结果也会有所不同。西方国家实行市场经济时间较早，各种条件都较为成熟，国外学者研究政府预算支出管理的时间也较长,这对于优化我国财政预算支出管理有重要的借鉴意义。鉴于国外政府的选举体制，国外学者认为政府财政支出预算的最终目的就是为了更高效地向选民提供所需的公共产品和服务⑻，只有通过财政预算支出安排达到民众的需求之后，才能获得民众的支持，进而把手中的选票投给满足其诉求的政党。将企业财务制度引入政府预算管理是西方预算管理重要突破，它试图将政府看成“经济人”，将政府财政收入、财政支出看成企业的经营活动，政府也有了资产负债表，对于明晰政府财务状况、财务信息公开等有着巨大的借鉴价值⑼。政府预算公开是西方预算管理的又一大特征，西方社会各项制度较为健全，民众受教育程度较高，对政府各项预算支出的知情权也比较渴望，政府财政支出的流向、金额等都关系着普通民众的切身利益，财政预算的公开也有助于普通民众参与政府的管理和监督政府的执政。
国内学者对政府公共财政预算管理的研究一般包括以下研究思路：一是从预算流程展开研究。预算流程主要包括预算的编制、修订、执行、监督等诸多方面,研究者希望通过对预算全流程的分析，找出预算支出过程中存在的问题，并通过流程分析提出解决对策。这种研究思路主要优点是贴近实际，所提出的一些政策建议具有较强的可操作性。二是将财政预算管理简化为财政收入和财政支岀。研究者力图从财政收入的总额、明细以及支出的总额、明细分析岀当地社会经济发展情况以及政府的政策导向，进而在财政预算支岀管理中提出对应的改进措施。这种思路将政府预算看成收支平衡的主体，主要优点是简洁明了的反应了收、支、平、管，容易被普通人所理解，所提出的一些政策建议能够容易获得普通民众的支持和拥护。三是从预算管理利益相关方作为切入点进行研究。财政预算管理涉及的利益相关方众多，比如政府各个部门、企业、困难群众、监管部门等等。从利益相关方视角出发，研究政府部门之间的博弈、企业税收政策的优惠、困难群众的救助、民众对于预算公开的诉求、人大对于预算全过程的监督等方面，进而对政府财政预算支出制度进行探索和思考，以一种全新的方式研究财政预算管理制度面临的问题和提出解决的措施。这种研究思路主要优点是综合了财政预算的利益相关方的诉求，所提出的一些政策建议新颖且符合我国社会发展潮流。
1.4研究内容'研究方法和研究思路
1.4.1研究内容
本文从六个部分进行分析研究。第一部分主要介绍了研究的目的与意义、国内外研究现状、研究的内容与思路；第二部分系统梳理了财政预算支出管理等方面的相关理论概念，希望从理论上寻找出优化TC预算支出管理的方法；第三部分描述了TC市政府近年来的各项预算指标，借以分析TC市政府财政预算体系的现状，并从中找出缺点和不足；第四部分分析TC市预算支出管理的问题和原因，第五部分基于全面预算管理的理论依据，按照科学编制预算、强化预算监督、严格预算考核等方面对TC市财政预算支出管理体制进行优化；第刘部分主要描述的是本文的研究成果、研究不足以及未来展望。
1.4.2研究方法
1.文献研究法
通过阅读国内外现有的政府财政预算的相关文献和著作，通过相关理论的梳理、概念的研究。从理论上寻找地方财政预算管理体系中存在的漏洞，并结合国内外相关的研究成果，分析出TC市财政预算支出管理实践中存在的现实问题及产生原因。
2.案例研究法
主要是通过对近几年TC市相关财政预算数据的分析，以及对TC市财政预算涉及的单位进行走访或电话联系，最终得出TC市目前存在的主要问题，并针对性的提出切实可行的应对措施。
1.4.3研究思路
对于TC市财政预算支出的现状、原因、对策，本文主要釆用的是“是什么，为什么，怎么办”的逻辑思维。
为了更加清晰地体现本文的研究思路，使用了如图1-1所示结构图来表示思维脉络。
图1-1研究思路框架图
第二章预算支出管理相关理论
财政预算支出是经本级人大及其常委会审查批准，政府与各部门预算单位在下一年度内的财政支出总体计划。政府的每一项经济活动都须有财政预算方案作为资金保障，财政支出的预算直接体现该地区政府的执政理念，关系着社会经济发展、运行的好坏因而，科学、规范的制定财政预算支出是政府与各部门每年年初的头等大事。财政资金的投入方向、使用效率的高低关系着一个地区的发展繁荣和社会的长治久安，财政预算管理也是衡量一个国家或地区经济发展现代化水平的重要指标。随着2015年1月1日新的《预算法》实施，我国政府财政预算管理水平迈上了一个新的台阶，以下结合新的《预算法》与全面预算管理来了解财政预算支出的相关理论。
2.1全面预算管理
全面预算管理是指在管理中，对与单位存续相关的投资活动、经营活动和财务活动的未来情况进行预期并控制的管理行为及其制度安排，是单位协调的工具、控制的标准、考核的依据，是推行单位内部管理规范化和科学化的基础，也是促进单位各级经营管理人员自我约束、自我发展的有效途径。
2.1.1全面预算管理含义
预算是一种系统的方法，用于分配企业的财务，物质和人力资源，以实现企业既定的战略目标。公司可以通过预算监控战略目标的实施进度，帮助控制支岀，并预测公司的现金流和利润'气预算是基于预测的。为了实现特定目标，以某种方式描述公司未来生产和经营活动的数量。
预算管理使用预算手段来管理和控制业务运营的各个方面以及企业管理的各个部门。以及一系列活动来配置公司的各种资源。
全面预算是总预算，企业一定时期内所有生产经营活动的计划旨在实现企业的目标利润。预测销售，生产，成本和现金收入和付款，并准备估计损益表和估计的资产负债表。反映公司未来的财务状况和经营业绩网。
全面预算管理是基于企业设定的业务目标，战略目标和发展目标，并在各个层面进行分解，并在企业内的各个经济单位中发布的一套基于一系列预算,控制，协调和评估的科学，完整的指标管理和控制系统。是将各职能部门和负责单位的工作目标从头到尾联系起来，并将其与业务目标，战略目标和发展目标联系起来，用于评估和激励负责分工的业务活动的绩效一种管理系统。
2.1.2全面预算管理特点
1.全员性
指预算相关人员必须参与预算，包括两个含义：一层的含义是指“预算目标”的逐层分解，指标是对每个人实施的，因此企业的各个层面都建立了“预先计算”的成本效益意识；另一层是指各部门之间协调和合理分配企业资源的过程。由于整个企业都参与了预算，因此可以了解每个部门的计划及其拥有的资源，从而确定优先级，并有效地分配和充分利用企业资源。[13]
2.全面性
它指的是公司的经营活动，投资活动和筹资活动。它完全控制着公司的所有经济活动和资本流动。现代企业管理不仅关注日常业务活动，还关注投资和资本运营活动；不仅要考虑资金的供应，成本和费用的控制，还要考虑目标客户的需求，生产能力，原材料和其他资源分配。
3.全程性
它指的是在预算管理的整个过程中，当实际情况与初始预算大不相同时，分析原因，找出差异，调整预算，真正发挥预算对业务活动的指导作用。
4.目标性
全面预算管理的目标明确，其目标应与企业发展目标保持一致，预算管理目标的实现应有助于分阶段实现长期战略目标。一方面，预算管理目标的确立可以起到指导企业遵循计划进度，防止或纠正时间偏差的活动的作用。另一方面，我们可以最大限度地提高员工的积极性，提高企业的经济效益。
5.指令性
全面预算管理由预算管理委员会全面负责，预算的编制、执行、监督、调整、评价具有“法治性”，刚性较强。
2.2财政预算管理
2.2.1财政预算管理含义
财政是政府执政的重要资金保障部门，财政预算管理包括了预算编制、预算调整、预算执行、预算监督和绩效评价等一系列管理活动，在国民经济发展和民生领域改善起着十分重要的作用。其中财政预算必须是经法定程序审查批准的、有着严格支出程序及时间跨度的资金收支计划。财政预算管理是现代化国家公共财政体制建设的关键内容，也是衡量一个国家或地区经济发展水平的重要标杆。我国从计划经济到市场经济到如今的经济高质量发展转变，我国的财政预算管理制度也几经变迁，随着新《预算法》的执行，财政预算管理制度也必将迈上新的台阶。通过不断的调整、改革，传统的管理思想和管理模式会逐步被替代，从中央到地方对新的财政管理模式已经达成共识，财政预算制度改革正向公共财政预算制度方向迈进。
2.2.2财政预算管理周期
所谓的财政预算管理周期实际上就是预算从开始编制到各项目执行完毕的全过程，包括预算编制、调整、执行、监督等诸多方面，在预算编制时就要经历所谓的“两上两下”，可见预算管理极其复杂。其中，各预算单位负责编制，财政部门负责审核，人大等部门负责审批、监督；各业务部门负责执行，预算编制是整个流程的首要环节。是根据新《预算法》的要求，结合本地区经济社会发展实际，对下一财政年度的可使用财力、资金投向等进行科学的评估，并运用各种预算编制方法进行全年财政收支状况的合理预测。财政部门预算编制完成后，报同级人大审批后方可执行，审批财政预算是人大的一项重要职能，主要是审议财政预算草案的真实性和收支安排情况，人大常委会、人大代表有权对财政预算提出质疑，并要求相关部门予以解释，财政预算只有经人大会审议通过后才具有法律效力。以往财政只公开全市预算的总额，新《预算法》一大亮点便是部门预算的公开，部门预算的公开进一步加大了财政预算的透明度，有利于社会各界对预算资金使用的监督。皿预算执行是预算管理周期的重要环节，它主要围绕着经人大通过的财政预算如何高效落实的问题，预算执行主要涉及效率和精准度的问题，如何科学、规范、高效的实现财政预算的目标，提高资金的使用效果，确保财政资金的不被挪用、占用，其不仅涉及财政预算管理制度是否完整、没有漏洞,还涉及各方利益的博弈、预算监督的力度、工作人员的能力等等。
2.2.3财政预算管理特征
1.公益性
财政资金作为社会财富的二次分配本身就有缩小贫富差距的功能，因此，公益性是财政预算管理的首要特征。财政收入的筹集是为了满足民生领域和基础建设投入的需要，以弥补市场的不足，正所谓“取之于民，用之于民"。财政预算资金主要投向基层设施建设、教育、医疗等社会公共产品或准公共产品领域，故财政预算也被称为公共财政预算。"这就要求财政资金的分配和使用必须满足
民众的需求和经济发展的需要，比如调节经济发展不平衡、贫富差距等情况，绝非是追求利润或开展盈利活动。否则，依靠政府部门的公权力，必将损害其他经济主体的利益，扰乱国家公共秩序。
2.法定性
政府的一切行为必须满足普通民众的意愿，建设法治型政府是各国政府努力的方向，行使财政预算管理职能时必须按照法定程序进行。因而，财政预算必须是经过立法部门的批准才具有法律效益，经批准后的预算才能被执行，且任何部门不得随意调整预算金额和投向，财政预算管理的法定性限制了政府滥用行政权力的行为，体现了对纳税人负责的态度，同时也提升了财政资金的使用效果。
3.完整性
从财政预算管理涉及的范围来讲，政府及其部门所有收入和支出都应纳入预算编制，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算、政府债务预算等全部的收支预算，即我们通常说的全口径预算。同时，按照新《预算法》改革的要求，一些地方开始尝试编制两年滚动预算，并逐步探索将企业财务制度引入政府财政预算即编制政府综合财务报告制度。财政预算的完整性有利于摸清政府家底，进而提高决策的准确性，减少财政资金的浪费，提高财政资金的使用效率，进一步规范政府行为。就目前现状而言，多数国家均在探索全口径预算，以求预算信息的全面完整，例如欧盟成员国探索性的将财政风险控制纳入了政府预算报告，增加对己有负债的披露“气.
4.公开性
财政资金对受益者公开财政支岀信息不仅能够加大其对政府的监督力度，还能使民众增强获得感。财政资金的分配和使用反映了政府执政理念和社会的需求，关系纳税人的切身利益。同时，财政预算的公开还有利于防止财政资金的挪用、贪污等情况的发生，公众作为财政支出的受益者和财政收入的纳税人，本就有权利监督预算管理的全过程，只有将财政预算编制、预算执行过程公开，才能满足公众的监督权。而且，除涉密部门和涉密事项外，财政预算的编制和公开应易于被普通民众所能理解，做到让民众“看的到、看的懂、易监督”。
5.时效性
财政预算管理有时效性，通常被称为年度财政预算。因此，财政预算的时效性就是一年。由于各国政治、经济体制不同，财政预算管理的周期在各个国家各有不同，我国按照公历日期从年初到年末为一个预算年度。无论时间跨度如何，各国政府财政预算管理的时效性皆是一年邸。
2.2.4财政预算编制方法
1.绩效预算
绩效预算是预算编制的一种方法，特点是将企业的投入产出比引入政府财政预算之中，对政府财政支出进行效果评价，同时考虑财政投入与收到效果之间关联关系，进而达到提高政府财政预算支出水平的效果。西方国家在上个世纪90年代便在政府财政预算中引入了绩效预算制度，政府为了达成某种目标，根据测算需要多少资金投入，并将资金投入的效果用来评价财政预算资金的使用价值，借以评价政府各部门的工作效率。
绩效预算不同于传统的预算管理，它是将企业经营的理念引入到了政府预算管理之中，从而有效的降低政府提供公共服务的成本，在财力有限的情况下发挥最大的作用。可以说釆用绩效预算不仅是预算制度的变革，还是政府执政理念的进步。总的来说，绩效预算有如下优点：
(1)绩效预算推进政府管理模式的变革
以往政府财政预算支出属于粗放式管理，根据财政收入总额分配支出，政府考核只考核做没做，不考核做没做好，因此容易出现财政资金使用效率低下等问题。绩效预算就可以很好的解决财政资金使用效率低下的问题，所有的财政预算支出都会伴随着效果评价网。通过引入企业投入产出比的概念，对政府财政资金使用的效果进行评价，并与部门绩效挂钩，将绩效评价结果作为预算编制单位获取明年预算资金的重要依据，融入了成本核算的概念，从而强化了政府的内部控制。
(2)成本核算更符合价值规律的要求
市场经济条件下，公共产品同是商品，必须遵循价值规律。在传统预算理念下，预算收支仅仅作为实施政府意图的工具，政府按照自身意愿编制、执行预算,本身就很难进行监督，况且其监督部门本身就是政府组成部门之一，无法摆脱内部人控制的嫌疑。执政者出于政绩、利益等诸多方面，考虑更多的是面面俱到，这就导致了财政支出的大水漫灌，在财政收入好的时候，尚可维持社会的稳定，一旦财政收入出现下滑，低效率的财政支出必然入不敷出，导致社会动荡'⑼。绩效预算，则从强调政府公共服务考核的角度，在政府财政预算中加入了机会成本的理念，从而使政府公共服务能严格按价值规律进行。
(3)方便民众行使知情权与监督权
在绩效预算制度下，绩效预算的效果必须通过使用公共产品的纳税人来评价，这就有利于普通民众参与到政府预算支出中来，更多的了解政府部门财政支
出的明细，进而加大对财政预算支岀的监督，这就赋予了绩效预算民主化的功能。以后无论是政府财政部门，还是预算执行单位，所有支出必须在民众的监督下，从而达到提高财政支出效果、预防腐败的作用㈣。
2.增量预算与零基预算
增量预算是指以往年各单位的资金需求量结合明年各单位任务量来确定预算的金额，这种预算的优点是便于操作，预算数比较稳定，缺点也显然易见，为了能够得到更多的预算资金，各预算单位会夸大项目资金的需求量，长此以往项目预算数会大大失真，容易滋生腐败。
零基预算的核心就是一切从零开始，所有预算单位的项目都没有原值，财政向各个预算单位拨付财政资金时完全不考虑历年的数据，所有项目重新全面审核评估，并根据政府支出的侧重点来安排预算的优先性s。零基预算可以提高预算决策的灵活性，在众多的项目中挑选符合政府执政意图的项目。通过对预算项目的重新梳理检验，也有利于预算单位对项目实时了解，在多次评估检测后，相应的预算项目的透明度也得到了提高。但零基预算的缺点也很明显，首先是庞杂的数据量会造成工作量太大，无形之中增加了政府支出的成本。忽视历史数据在增加灵活性的同时也加重了相关利益群体的博弈，每次预算编制就涉及一次利益的调整，增加了各种成本。
2.3财政预算支出
2.3.1财政预算支出含义
财政预算支出是指政府可以支配的总货币额。是政府分配活动的一个重要方面，财政对社会经济的影响作用主要是通过财政支出来实现的，因而财政预算支出的规模和结构，反映政府为实现其职能所进行的活动范围和政策选择的倾向性
O
2.3.2财政预算支岀分类
财政预算支出，一般按照其资金来源来划分，按照《财政总预算会计制度》（财政部2015年10月10日印发•财库[2015]192号）规定，分为一般公共预算本级支出、政府性基金预算本级支出、国有资本经营预算本级支出、财政专户管理资金支出、专用基金支出、转移性支出、债务还本支出、债务转贷支岀等。
在形式上，它是基于某些标准来反映政府财政收入和支出计划的收支平衡;就内容而言，它是政府年度财政收入和支出的规模和结构的安排，表明政府计划
在本财政年度承担的主要任务和成本。政府又如何为这些成本筹集资金。与一般预算不同，财政预算是具有法律约束力的文件。作为财政预算的基本内容，内容的划分，收支内容，管理职能的划分等均以预算法的形式规定；预算编制，执行和决算的过程也是根据预算法的规则进行的。预算编制完成后，必须经国家立法机构审查和批准才能宣布和组织；预算的实施过程受到法律的严格控制。通过对预算的法律管理，政府的财政行为受到了人民的监督。参见表2-1:
表2-1财政预算支出分类表
项目名称项目内容
一般公共预算本级支出政府财政管理的由本级政府使用的的支出
政府性基金预算本级支出专项用于特定基础设施建设和社会事业发展的支岀国有资本经营预算本级支出主要用于国有经济和产业结构调整支出财政专户管理资金支出政府财政纳入财政专户管理的教育收费等资金安排的支出专用基金支出政府财政用专用基金收入安排的支出转移性支出各级政府财政之间进行资金调拨以及在本级政府财政不同类型资金之间调剂所形成的支出，包括补助支出、上解支出、调出资金、地区间援助支出等。债务转贷支出本级政府财政向下级政府财政转贷的债务支出债务还本支出政府财政偿还本级政府承担的债务本金支出
2.4预算管理制度的改革
在新的预算法公布之后，国务院又在2016年发布了关于深化预算管理制度改革的决定，可见国家对于预算制度改革的重视程度。预算制度改革是深化财政预算体制改革的核心，只有制度的改革才能推进政府执政行为的变革，最终能够达到提升财政预算效率和降低政府债务风险的目的。
2.4.1收付实现制与权责发生制
1.收付实现制简单易操作，但无法满足民众需求
收付实现制是以当期的资金收入和支岀来确定当期的损益，各项费用都是及时结算，也不存在负债情况。政府各预算部门在年初时收到财政拨付的款项，待各项目完成后，项目实施单位拿发票来结算，比较直接简单。其优点主要集中在执行起来比较方便、容易审计和控制、对操作人员业务能力要求不高等，其缺点也很突出，比如信息无法详细公开、无法反映政府真实的负债情况、无法反应政府经济信息、难以获得民众认可等方面。[23]
2.权责发生制复杂，多应用于企业
与收付实现制对应的便是权责发生制，目前我国企业都采用的权责发生制，其主要特点就是能够准确的反应企业的资产负债情况，即便是在会计期间没有资金往来的情况下，只要是业务真实发生的，都应计入相关的资产负债表中，这就容易使财务报表的使用者真实、准确、及时的了解企业财务状况，有利于及时做出正确的决策。权责发生制不仅能够反映当前企业的财务状况，还能一定程度的对未来企业生产经营状况做出分析预测。权责发生制的优点主要集中在不仅能够反映现金收入支出的情况，还能反映企业的其他经济信息；有利于各种主体财务数据之间的比较；对经济主体未来经营情况进行合理的预测等。其也存在执行成本较高、对操作人员素质要求较高、非专业人士不容易理解等缺点。㈣
3.改良版的权责发生制可应用于政府部门
收付实现制与权责发生制各有利弊，因此诸多学者结合两者的优点提出了修正的权责发生制，目前西方发达国家政府财务已经全面的釆用了改良过的权责发生制。改良过的权责发生制充分将政府看成独立的“经济人”，这不仅有利于提高政府财政支出的效率，还有助于社会对政府财政支出的绩效评价，对挪用、占用等违规违纪问题也有一定的遏制作用。
2.4.2综合财务报告制度
政府综合财务报告，是以权责发生制为基础，以政府财务信息为填报依据，全面反映政府整体资产、债务状况、资金使用效果和政府执政能力等的综合性年度报告。目前西方发达国家已经开始将财务报告制度引入行政机关，借此全面的反映政府资产、负债状况，并对未来一段时间政府运行进行合理预测。在我国，财务报告制度多见于企业，财务报告制度并未被真正引入行政事业单位。岡但随着经济社会的发展，目前以收付实现制为主的政府财政管理系统明显无法满足民众的需求，也无法提供准确的信息，只有尽快采用以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，才能满足政府自我改革的需求。
第三章TC市预算支出管理的现状分析和主要问题
3.1TC市财政概况
TC市地处中部省份，行政级别为县级市，下辖1个国家级桐城经济技术开发区、1个省级双新经济开发区、12个镇和3个街道，总面积1571平方公里，总人口75万。截至2018年3月，全市总人口76万人。TC市地理位置优越，经济发展良好，其中民营经济较为活跃，发展势头良好。2017年，全市实现地区生产总值(GDP)273亿元，增长8.6%,增速分别高出全国、全省1.7、0.1个百分点，总量居全省第13位，增幅居全省第24位，分别比2016年前移1个和14个位次;一般公共预算收入25.1亿元，增长8.3%；规模以上工业增加值增长9.2%,增速分别高于全国、全省3、0.2个百分点，居全省第38位，前移9个位次。全市固定资产投资完成343亿元，增长15.8%；金融各项存款余额424.5亿元，增长10.2%；金融各项贷款余额为255.4亿元，增长17.4%；城镇居民可支配收入28234元,增长8.3%；农村居民可支配收入13918元，增长9.1%。
TC市财政局是政府主管财政收支、财税政策和国有资本金基础工作的组成部门，是TC市政府实施区域内财政预算管理的职能部门，实行一级财政，设立一级金库，全市206个预算单位，其中72个一级机构，134个二级机构。在国地税未合并前，市级财政收入主要依靠不同税种的分成比例与上级政府进行税收分成，税收分成加上政策返还、中央补贴、工资性转移社会保险基金、非税收入等补助，构成本地区可用财力。近些年地方政府在民生支出、维稳压力不断加大的情况下，财力增长十分有限，刚性支出不断增加，财政收入增量远远不能满足支出需要，收支平衡的压力越来越大。这也直接的导致了政府只能通过各种“费”和土地出让金来弥补财政税收收入的不足，这就与中央“费改税”的大政方针不符，地方政府只剩了卖地的出路,房地产行业的繁荣对实体经济形成了挤出效应,这也是近年来TC市实体经济不景气的直接原因。
3.2近五年TC市财政支出情况分析
3.2.1财政支出增幅高于财政收入增幅
据统计数据显示，从2013-2017年，TC市GDP总额增长了32.28%,从2013年的200.1亿元增加到2017年的264.7亿元;财政一般公共预算收入增长了17%,从2013年的22.5亿元上升到26.43亿元；与此同时，从2013-2017年，TC市一般公共预算支出却增长了44%,从2013年的33.51亿元上升到45.17亿元,增幅远远大于收入增幅，
由上表可见，TC市的一般财政公共预算收入在近些年一直比较稳定，但一般财政公共预算却有大幅度的增长，近5年来纳入一般财政公共预算的收入增加4亿元左右，纳入一般财政公共预算的支出却增加了12亿元，支出的增速远高于收入增度。结合近5年来TC市GDP年增长7%左右，投资拉动型经济增长模式愈发明显。
3.2.2财政预算缺口不断扩大
根据数据显示，在财政收入没有显著提升情况下，伴随着政府加大对民生领域与基建领域的投入，一般财政公共预算缺口正不断扩大，详见表3-2：21世纪初期，TC市的经济之所以一直保持着稳定增长的态势，多是依靠于民营经济的支撑。但随着我国经济的转型升级，TC市的民营企业发展遇到了困难，直接的导致了财政收入在2015年出现了下降。伴随着“营改增”税收政策的调整，各地地方财力普遍岀现了明显的不足，但教育、医疗保障等民生领域的支出却在逐年增加，这就导致了人们常说的“有限的财力和无限的事权之间的矛盾”情况的岀现。在有限的财力和必不可少的民生支出情况下，地方财政预算支出管理便显得十分重要。近五年来TC市财政预算支出明细详见表3-3：
由上表可以看出在过去的五年间，TC市财政支出呈现出持续增长态势，五年间共完成财政支出271.13亿元，财政支出为经济发展、民生改善做出了重大的贡献。其中一般公共预算支出185.16亿元，年均完成支出37.03亿元，年平均增长6.5%。细化到支出总额前几名来看，一般公共服务累计支出21.43亿元,从2013年的3.49亿元增加到2017年的5.08亿元，占一般公共预算累计支出11.57%；教育累计支出34.76亿元，从2013年的5.66亿元增加到2017年的8.24亿元，占一般公共预算累计支出18.77%；社会保障和就业支出19.36亿元，从2013年的3.15亿元增加到2017年的4.59亿元，占一般公共预算累计支出10.46%；城乡社区事务累计支出13.96亿元，从2013年的2.27亿元增加到2017年的3.31亿元，占一般公共预算累计支出7.54%；农林水事务累计支出27.04亿元，从2013年的4.40亿元增加到2017年的6.41亿元，占一般公共预算累计支出14.6%o
根据数据反映，TC市除了继续加大对城市基础设施建设的投入力度外，重点加大了对民生领域的支出，体现了政府关注民生、改善民生的执政理念，特别是加大对低收入群体的资金支持，将有利于缩小贫富差距。一般公共服务支出虽然逐年增加，但年均增速低于其他支出项目，反映了TC市政府节约行政成本的决心，将有限的财力更多的投入到民生领域的执政理念。按照国家加大对教育特别是基础教育投入的要求，TC市继续加大对教育的投入，逐步改善学校的办学环境，减免贫困学生的学费，实施了学校信息化工程，修缮、新建了一大批教学楼和校舍，有力的改善了广大教职工和学生的教学环境。
TC市地方财政预算支出涉及多个部门，其中包括人大负责审核财政预算的报告和执行情况的报告，审批本级预算调整方案及决算情况；市政府主要负责对本市“三重一大"项目进行部署决策；财政部门负责具体预算的编制和执行，并接受人大、审计等部门的监督；政府各部门负责编制本部门的预算、决算，并向政府和财政部门汇报执行情况。如图3-2所示。
3.3TC市预算支出管理存在的主要问题
TC市在预算支出管理中还存各种各样的问题，这些问题的存在，既有历史和体制机制的原因，也与经济转型升级等一系列国家大政方针有关，主要表现在以下几个方面：
3.3.1预算支出编制粗放
目前TC市财政支出预算编制存在的主要问题在于编制内容粗犷、编制方法简单。部门预算编制的主体是各个预算单位，审核单位是财政各个业务处室，并没有统一的预算编制审核部门，财政部门各个业务处室在处理完本职工作后，才能对各预算单位编制的财政预算进行审核，由于人员有限、精力有限，极易放松对预算编制详细程度的要求。此外，预算编制时间短，预算编制基于主观经验，采用简单的增量预算方法，使得行政机构的预算编制偏离了现实，不断调整和增加预算，限制了预算执行的权力和约束力。影响预算管理的严谨性和权威性；预算编制内容不够精细岡。“零基预算法”的先进预算方法已在中国实施多年，但实际上TC市的行政机构很少使用。
TC市政府工作报告中地方政府债务的40多亿元，仅仅是很少的一部分，对于政府担保债务、政府欠款、应付未付利息、国有企业未弥补的亏损等，均未纳入编制范围，且从管理的侧重点看，更多的是关注当年发生的债务收支和还本付息情况，对地方政府债务的余额、具体使用、偿还期限以及未来的还本付息情况等，均未通过预决算加以反映，预算对政府债务的监督约束作用无法有效实现。
预算项目安排科学化程度不够，很多项目审批不严格，致使项目未实施或未按实际情况进行预算编制;预算项目支出不细化，有些单位为了争取更多的资金,在年初预算编制中虚报项目多列支出。
3.3.2预算支出透明度低
公开内容透明度低、公众获取预算信息渠道窄等是TC市目前在预算支出公开上存在的主要问题。在目前的TC市地方政府预算运行的过程中，公众能获得的政府预算的渠道只有TC市政府官网的公开平台，最多也只是能获得各预算科目的总数，至于财政预算支出在每个具体项目中花费多少便无从得知，更谈不上监督政府财政支出效果了。由此可见，地方政府的内部透明度要明显大于外部透明度，即政府机构内部的主体获取信息的程度要明显大于媒体和公众，一些行政部门不愿公开预算数据的情况，数据公开的范围较小，大部分公开信息为政策性文件，却有意无意忽视了具体的操作程序和办理结果。
3.3.3预算支出执行缺乏制度约束
就部门预算而言，预算支出分为两个方面：基本支出和项目支出。基本支出反映了该部门的基本预算资金需求，具有明显的刚性色彩。项目支出反映了预算年度具体活动的资金需求。与基本支出相比，项目支出的特点是数量大，周期长,项目差异大年初预算到位率低、年中预算执行进度不均衡、预算执行不够严格规范（以拨代支、项目经费的使用随意性较大；挪用项目资金，用于基本支出；对符合政府釆购标准的货物和服务的支出没有实施政府采购程序；直接指定招标投标项目的工程承包商或施工单位）。
2018年年初，TC市所在的省与市相续岀台了《预算绩效管理暂行办法》，但TC市财政局暂时未推行针对自身的整体预算绩效管理办法，预算绩效管理是贯彻预算全过程的，因其在预算执行中发挥的作用最突出故笔者将其放在预算支出执行中体现，TC市现行的部分绩效评价过程仅是单一的预、决算数据比较，没有一套明确的绩效目标考核标准。由于缺乏对部门的整体预算绩效评估，评估的结论无法合理地反映预算的实际情况。大多数行政单位的支出模式，分配方式和预算管理仍相对粗放，从而导致了TC市的管理管理，监督和评估支出缺乏有效的控制和约束方法和激励机制。
第四章TC市预算支出管理存在问题的成因分析
4.1预算支出内容不够完整
4.1.1预算支出编制涵盖资金完整性差
TC市财政预算编制在对预算年度内各项支出的条件和金额都做了明确的规定和要求，但在对地方财政收入方面却不够完整。根据新《预算法》相关要求，财政预算被分为四个部：一般公共预算、基金预算、社保预算、国有资本经营预算。其中，一般公共预算占财政预算资金的比重最大，编制的内容也相对详细。随着近几年城镇化进程的加快，土地出让金连年增加，导致TC市政府基金收入所占比例逐渐扩大。至于社保预算与国有资本经营预算基本在系统内流转，并不具备纳入一般公共预算的条件，本文就不再提及。根据17年TC市基金预算占财政预算的比例已经达到了三分之一，纳入政府性基金预算管理的基金共计43项，主要包括各种建设基金、土地出让收入及彩票收入等等。但目前基金预算存在着明细科目不完善、透明度低等问题，间接的导致了财政预算涵盖资金完整性差，透明度低等问题。
现在各预算单位基本实现“零余额”，每到年底单位财政资金自动清零，但在编制预算时并没有考虑专项资金结余和单位自有资金，基本无法达到《预算法》中“先有预算，后有支岀，严格按预算支出”的要求。鉴于年底单位账户清零，导致部分预算单位年底突击花钱，不仅不利于财政支出的平稳性，还极有可能造成财政资金的浪费，同时也会使预算管理流于形式网。
4.1.2预算支出内容编制过于粗犷，导致预算与决算差距过大
目前，TC市财政资金预算仍然处于初级预算阶段，精细化程度不高，从而使得财政预算结果与决算之间存在较大的差异。比如TC市财政局在编制年度预算时并没有考虑到有价证券的价值会随市场波动而变动，对一些资本化的资产仍按折旧后的账面价值进行统计等等。将编制财政预算简单的理解为记录财政收支的状况，最终只能导致预算与决算产生较大的差距，不仅无法反映财政支出的真实状况，还对资产的实际价值与账面价值的平衡性造成了影响㈣。
因此，无论是预算外资金较多，还是预算编制过于粗犷，最终容易导致行政支岀无序，降低了政府行政效率。比如预算外收支并不纳入政府公共财政预算，也就不需要向社会公示，透明度不高便容易引发腐败；如果预算外资金在政府支
出中占了大头，便直接弱化了政府公共预算的主体地位，影响了政府对经济宏观调控的力度，降低了政府的公信力"七预算内容编制不够完整的原因有很多，从法律规章的制定到执行，既包括各种编制主体之间的利益博弈，也同预算编制操作人员的业务水平有很大的关系，因此要解决预算内容编制不够完整的问题还需要从这几个方面着手。
4.1.3缺乏科学性和前瞻性
我国倡导法制社会多年，但由于种种原因，人治的成分依然很大，受制于职务升迁、重大项目的实施等因素影响，财政部门编制预算并不是完全独立的。特别是近年来政府负债率偏高，直接融资空间变窄，唯一的PPP渠道需要对本地财政可承受力进行论证，本地财政收入便是最重要的部分，还有一些地方政府大型基建项目等，对财政收入都有硬性的要求。种种因素叠加导致财政预算的失真，官员的政绩、地方经济的发展压倒了一切，预算编制缺乏实事求是的态度，编制的结果必然缺乏科学性"。
地方财政收入预测本应是根据本地经济发展状况和宏观经济形式进行分析预测，但往往会成为领导的政绩体现，受到人为因素的影响较大図。出于各种考量，财政收入的目标都会定的偏高，这就给增收带来了问题，各征管部门在年初预算数的基础上只能增加不能减少，为了完成既定的目标，下级政府会通过税收返还等形式引导企业提前纳税、来年再返，这就导致了虚假的财政收入时。比如TC市财政部门某年年初编制国有资本经营预算时，高估了国有企业的利润，导致国有资本上缴利润未能达到预期金额，最后通过补缴以前年度国有企业上缴利润的方式完成了年初预算数。至于支出方面，更处处存在权力寻租的情况，各部门财政预算的多少往往与部门在政府中的位置以及同财政局关系的好坏来决定，往往是谁跑动频繁，谁就能争取到更多的财政资金，导致收支预算并没有在推动经济高质量发展上发挥应有的作用。
4.1.4尚未建立科学的支出标准和预算定额体系
随着经济高质量发展，通胀指数和物价水平的变化，以及各单位在人员构成方面的变化等，制定固定标准本身就十分困难。TC市2017年行政编制人员按照2.5万元/人的标准核定公用经费，主要包括其一年的办公费、水电费等，而事业单位人员按照2万元/人的标准予以核定财政预算支出且己多年未变。据官方数据统计，近年来国内通胀率维持在3%-5%左右，但TC市财政部门并未建立一
套科学合理的财政支出增长标准和预算定额体系，随着国家简政放权持续推进，基层政府承担的事权越来越大，这就导致有限的财权和无限的事权越来越不匹配，加之没有科学合理的预算支出增长标准和定额体系，极易引发基层部门懒政、怠政的情况出现。如图4-1所示。
涵盖资金完整性差
预算支出编制过于粗犷*—预算支岀内容不够完整*缺乏科学性和前瞻性
缺乏支出标准和体系
图4-1预算内容不完整组成图
4.2预算支出管理理念落后，透明度不高
从目前TC市财政预算管理体制来看，TC市财政预算管理是一种以财政部门为中心，各预算单位为分支，人大和审计等部门负责事后监督的预算管理模式。在这种模式下，一旦缺乏科学的管理体系，往往造成依靠预算单位与财政部门之间相互博弈来确定年度预算的体制。具体问题有以下几方面：
4.2.1财政预算支出的公共性不强
目前各级政府公开的财政信息难以满足普通民众的需要。我国的财政预算公开是政府主导的信息公开，政府通常为了满足普通民众的诉求，主动的公开一部分的财政预算信息。目前我国财政预算主要为政府的决策服务，受人大部门的监督，其本质还是一种内部信息，严重忽视了普通民众对于财政预算信息的需求。对于不同的使用者，对财政预算信息的关注点是不同的，政府的决策者关心主要是大局，通过分析财政收入能够得出本地区经济的运行状况，财政支出则显示出政府的执政理念。而对于普通百姓而言，更多的关心政府财政预算明细，通过对财政预算支出明细的分析，能够看出自己得到了多少发展成果"。即便是对内部权力机关公布的数据也过于粗糙，很难满足人大对政府财政监督的要求。政府每年的财政预算编制的十分简略，只有每个大项的具体金额，对于具体项目是什么，为什么需要这么多资金，都没有明确解释，这就导致了信息的不对称情况时常发生。人大及其常委对预算执行的监督主要是通过听取、审议政府预算执行情况的工作报告的方式进行，难以有效消除实际执行中的问题。由此可见，目前的财政
预算根本无法满足普通民众对于政府财政信息的需求，更谈不上对政府财政预算的监督了。
4.2.2财政预算支出的透明度不高
现代预算被称为政府公共预算，表明政府预算具有公共性，需要被公众多了解。以往我国政府财政预算只有总额没有明细，民众只知道政府每年财政支出是多少，至于具体每项多少钱，普通百姓是无法知晓的问。后来随着阳光政府的打造，中央政府率先公布所谓的“三公”经费，慢慢的才推广到了地方。现在各地政府公布“三公”经费已经是硬性要求了，但除了“三公”经费以外的政府财政支出明细仍未被公布，有所违背了民众的知情权。
近年来，不断有学者提出所谓的“政府预算透明度”一词，从字面意思很容易理解，政府预算必须向相关利益群体公开，接受各方的监督，不能存在暗箱操作的问题。特别是近些年来不断地有财政资金被挪用、贪污的问题出现，究其原因不过是财政资金在使用过程中不透明、不公开，导致相关人员钻了制度的漏洞[36)0财政透明度作为一个综合性概念，包括对从财政预算的范围到财政收入、支出的具体用途等全方位、无死角的展现在普通民众的面前，其不仅要求信息涉及的范围，更要求信息的真实性，从而使公众行使知情权和行使监督权。具体包括政府对外公布财政预算的明细以及人大履行情况、政府执行预算情况等等。
4.2.3财政信息公开方式不规范
TC政府历年来对外公布的财政预算信息主要散见于对外公布的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告等，但仅仅也只有财政收入与财政支出的总数,所能传达的财政信息非常有限。至于地方政府的债权、债务、资产等财务状况根本得不到反映，对于普通民众关心的民生领域的投入，报告中也只是说了总额和增长幅度，至于资金用到了什么具体的方面，报告中只字未提"。
即便是从现在公布的“三公”经费明细来看，由于涉及很多财务专业术语，即便是公开了，很多民众也未必能理解其中的含义，更谈不上从中提取什么有用信息对政府进行监督了。鉴于目前TC市政府对于财政预算支岀公开的内容和形式有限，民众了解的信息不多，从而导致了信息的不对称，加之对政府的政策掌握不足，进而降低了民众参与预算编制、监督预算执行的热情。
4.3预算支出执行不规范，缺少监督问责
4.3.1预算内部控制力度不够
一方面，往往预算都是在上一年底编制，年底都是每个单位最忙的时候，对于明年工作的安排，特别是如果政府对部门提出新的要求，随之而来便是预算的变化。多年来TC市各部门在处理经常性项目时游刃有余，但对于新项目就显得力不从心。特别是今年国家机构设置进行了大规模的调整，如不及时改变预算编制的模式，明年的预算必将成为相关各方最为头疼的问题。各预算部门不能习惯提前编制预算的要求，对明年的工作缺乏通盘考虑，直接导致了预算编制的不合理，漏项和新增项目时有发生，这都需要通过预算的中期调整来落实相应的资金。
另一方面，各级政府对预算制度的认识不足。在新的《预算法》出台前，预算往往不被人重视，政府领导开个协调会，就能随意的增加预算，这就导致了很多人缺乏对待财政预算的严肃性认识。新《预算法》岀台后，依然很多人沿用了以前的模式，试图通过领导批示、会议纪要等形式，随意改变年初政府公布的预算，这条路很明显已经行不通了。但政府掌握着大量的预算外资金，在具体执行过程中，政府领导往往会调用预算外资金来弥补新增的资金需求。特别是在街镇一级预算往往形同虚设，街镇属于基层政府，承担了许多突发的事件的处置，年初预算与实际支出差距较大，随意追加和调整的现象较多。财政预算一旦能够随意调整，会使预算本身失去其严肃性和约束力，直接导致了财政预算履行监督职能的弱化网。
在预算决策分权过程中，由于人大代表预算审查的专业性有限，财政和经济委员会审查预算的预算不足，审查预算的时间有限，以及人大代表主要由政府官员组成，全国人民代表大会未能充分发挥其对预算的决策权，使人大难以对预算作出科学判断，所通过的预算不够合理和详细。因此，难以展示调节政府收入和支出行为的预算约束功能。预算限制的削弱表现在各单位使用预算的任意性以及管理职能和执行职能的未有效分离啊。在司法系统的某些单位，由于预算编制和合理性不足，因此，许多项目支岀不包括在当前预算中。此外，预算管理功能，如预算编制，事件审查，价格支付，决算和审计监督等同于预算执行功能，如釆购和基础设施。该部门的负责人既有权批准此事，也有权同意支付价款。由此产生的预算限制是无效的，并且诸如年末调账之类的舞弊行为经常发生。
4.3.2专项资金管理不规范'存在挪用现象
TC市近些年行政支出不断降低，政府各级部门普遍感觉经费不够用，据近年来TC市政府财政预算执行和其他财政收支的审计报告来看。主要表现在以下几个方面：一是专项资金用于解决公用经费缺口。很多单位由于任务繁重，本身的编制又少，只能通过聘用一些“临时工”来完成上级下达的任务，大多数单位并没有收费的权力，财政又没有相应的人员经费，各部门往往会盯上某些专项资金来解决经费缺口。二是一些单位会计基础工作较为薄弱。很多单位由于编制的限制，没有专职的财会人员，往往由其他部门的人员兼任。兼职财会人员本身就有自己的本职工作，必然会疏于对财务知识的学习，处理账务不规范，致使出现专款未专管、未专用的情况屡见不鲜。三是部分单位存在代建中心等事业单位，负责整个单位工程的代建，单位将专项资金拨给代建中心，由代建中心负责项目的招标建设，这就导致了财政预算已经拨付下去，相应的项目实施单位及个人并没有收到钱的情况出现。四是安排到村（社区）和企业的专项资金，由于监管体系的不健全，对这些专项资金进行跟踪管理和效果评价比较困难，很难发挥专项资金的应有的作用。
第五章TC市预算支出管理的优化对策
财政支出结构与经济结构及政府职能转变进程存在很大的关联性，并受制于经济发展水平和社会文明程度。因此完善预算支出管理不仅仅是财政问题，其实质是政府与市场的关系，要放在经济社会发展的大环境中去探索。完善TC市财政支出管理，必须以落实高质量发展为指导，以政府职能转变为依托，与本地经济发展阶段相协调，以提高公共服务水平为出发点，将财政资金向民生领域倾斜,进一步提高社会保障水平，逐步转变“大政府、小社会”的执政理念，建立健全服务民生的公共财政支出管理体系，使民众分享改革开放带来的红利，促进经济社会和谐发展。
通过对分析TC市预算支岀管理的问题和原因，基于全面预算管理的理论依据，如图5-1按照科学编制预算、严格预算考核、强化预算监督等方面对TC市财政预算支出管理体制进行优化。
奖罚分明
图5-1全面预算管理下政府预算支出优化流程图
5.1科学编制预算支出
5.1.1夯实预算编制精细化'科学化管理
政府预算是一项复杂性的系统工程，不能简单地理解为政府预算的编制和执行，必须提高预算编制的精细化和科学化水平，才能适应未来发展的需要。目前，我国政府正在积极打造法治政府，TC市应借着新的《预算法》推行，将《预算法》作为提高政府预算水平的法律保障，进一步完善一般公共财政预算、国有资本经营预算和政府性基金预算的编制，建立政府财务报告，最终形成有机衔接、完整的政府预算组织形式体系，最终达到全面反映政府财政预算的收支明细、政府财务状况的效果。
1.各单位要转变传统观念，树立精细化管理理念
思想指挥行动，只有在思想上认识到财政预算必须走精细化、科学化的道路，行为上才能一致。特别是各预算单位的管理人员和实际操作人员必须充分认识到预算的精细化、科学化对提高财政资金使用效率、优化资源配置的重要性，使有限的财政资金发挥更大的作用。财务管理精细化对于单位人员、物资的配备要求较高，无论是财务软件的使用还是日常信息的釆集，都离不开人的操作。在当下各单位人员编制都比较紧张的情况下，单位财务人员很多都是兼职，很难在财务精细化中发挥应有的作用，因此保障单位财务人员配备齐全，是财务管理精细化的关键。同时，应根据单位的实际情况指定符合自己单位实际的财务管理制度，用制度去约束人和事，只有完善的流程、制度才能为财务制度精细化、科学化提供保障倒。
2.加快政府信息化系统建设，提升信息化水平
我国目前企业财务的信息化水平较高，但行政事业单位一般使用的都是内部的财务管理系统，很难适应财务财务管理精细化的要求，财务软件代替了操作人员复杂的基础数据统计工作，将财务人员从基础的工作中解放出来，从而有时间分析单位财务状况、预测未来财务信息等更高层次的工作。同样，行政事业单位财务精细化管理也离不开现代信息技术的支持，特别是在人员有限的情况下，财务软件等信息化技术能够分担工作人员一部分的工作量，实现在人员有限的情况下完成本单位财务管理信息化、科学化的要求问。同时，对于所有的财务信息都要输入电脑，所有的数据有据可查，加强了单位财务信息的透明度，使政府财务管理的全过程处于监督之下，有利的促进了政府内控体系的建设，提高其内部控制水平。因此，财政部门应及时的更新相关的财务软件，提升其信息化系统，各预算单位应加大对相关人员的培训力度，提高其业务操作水平。
5.1.2深化政府预算支出编制管理制度改革
1.提高政府预算的准确性
预算结果的不准确给政府保障预算平衡和防范财政风险带来了很大的困难，因此必须要提高政府预算收支测算的准确性'仞。虽然新的《预算法》在预测性、连续性和真实性等在内的政府预算编制原则有明确的规定，但是现实中依然存在执行不到位的情况出现。究其原因，既包括操作人员业务能力、利益双方博弈，也与时间紧、任务重有很大的关系。因此，可以通过延长编制时间、改进编制方法、加强不同财政性资金协调等措施加以解决。同时，要细化部门预算，逐步建立起工作安排与预算编制、预算编制与资产管理、基金预算资金与一般预算资金、上年结余资金与本年度组织资金、上级转移支付资金与本级财政资金有机结合的协调机制，增强政府预算编制的完整性和科学性。
2.制定与现状相匹配的定员定额标准体系
目前TC市的公用经费是每年2万至2.5万元，已多年未变。从目前通胀程度和物价指数来看，早已不适应现实工作的需求。TC市政府应该根据本市年均通胀程度和物价指数的变化，相应的提高其标准，并建立定期调整的机制，以加强财政预算支出的合理性、准确性和透明度。
3.进一步优化预算支出结构
随着经济、社会形势的变换而不断优化预算支出结构是政府执政能力的体现。TC市财政支出要进一步地向民生领域倾斜，大力推进基本公共服务的均等化。利用财政预算支出，积极引导社会资本进入民生领域，通过调整转移支付结构，提高一般转移支付比重，合理确定项目的配套资金，以提高预算的准确性和可操作性。具体如图5-2所示。
深化政府预算编制管理制度改革
提高政府预算的准确性
制定和完善定员定额标准体系
进一步优化预算支出结构
图5-2深化政府预算支出编制管理制度改革流程图
5.1.3开展权责发生制在政府财务制度应用的试点
权责发生制有利于准确反映政府的管理成本和管理效率，可以科学的预测财政未来的收入、支岀情况。尤其是中期财政预算支出预测方面，权责发生制的作用是非常明显的。我国在计划经济时代无论是政府还是企业，其财务制度一直沿用的是收付实现制，直到改革开放逐步深入，为了能与国际接轨，我国企业财务制度率先使用了权责发生制，但多年来我国行政事业单位仍然沿用着收付实现制的财务制度，即便是现在各地方政府单位采用了所谓的权责发生制，但只是换了个名字而已，缺乏少了其核心内涵，顶多算是改良过的收付实现制而已。收付实现制较为便捷，但缺乏对政府财政支出的预测，已经很难满足时代的需求。
权责发生制可以很好的预测政府未来3-5年的财务变化，能够分析当期政府财政预算支出模式对未来3-5年政府财务的影响，有助于真实的反映政府财务状况，更好地防控政府债务风险。目前政府采用权责发生制的国家在逐渐扩大，比如欧洲债务危机后，2013年开始，欧盟在成员国内逐步推行权责发生制政府会计制度，要求各加盟国编制政府财务报告，以防范政府债务危机。随着社会的发展，民众对政府财政信息的需求不断增大，政府对财政预算也应有更高的要求，TC市作为经济总量不大的县级市，可以率先开展权责发生制政府财务制度试点，不仅有利于TC市财政预算水平的提升，还能为全国推广新型财务管理理念积累经验。
5.1.4建立完善的政府综合财务报告制度
建立完善的政府综合报告制度有以下几个优点；
1.财务报告能够准确的反映政府的财务状况
通过对财务报告相关数据的分析，不仅能够了解政府财政的家底，还能够通过数据分析得出未来一段时间政府的财政状况，有利于决策者准确的研判政府的财务运行走势，所做出的决策更具有长远性，以便更好地发挥财政在经济高质量发展、改善民生的作用，并有效地防范债务风险。同时，也使普通民众能够详细的了解政府财政状况和政府的执政理念，有助于打造阳光政府，提高政府财政的透明度。
2.财务报告能准确反映政府资产负债情况
政府财务报告可以准确的反映政府所拥有的资产和所欠的负债及其明细情况，可以为政府加强资产管理、防范债务风险提供数据的支持，对于进一步提高财政预算的精细化管理起着至关重要的作用。特别是将政府债务纳入财务报告之中，对于政府债务的防控、货币政策的制定、防范区域性金融风险有着重要的意义，有助于政府建立起科学、合理的风险预警机制。
3.财务报告制度能够为绩效考核提供准确的依据
以往政府各部门绩效考核只是关注于任务的完成量，无法对预算支出的效果进行准确的评价，提高政府财政资金的使用效率更无从谈起。将综合财务报告引入政府会计制度，不仅能够有利于将政府资产、负债情况了解的更加深入，能够准确的掌握政府目前的债务状况，还能对一段时期内的政府债务风险进行有效的防控。同时，政府财务综合报告制度还可以提高财政资金使用的效果，有利于政府向绩效导向的管理模式转变，为提高公共服务质量和效率打下坚实的基础。
政府财务报告涉及的政府财务信息更加的全面，能够满足各方对政府财务状况的了解，因此建立完善的政府综合财务报告制度十分重要。TC市应该抓住目前有利的时机加快建立自己的财务综合报告制度。
(1)要尽快形成标准体系
TC市政府综合财务报告标准体系应包括政府财务报告涉及范围、编制方法等等。同时，要确保报告中数据真实、口径统一，能够准确的反映TC市政府的财务状况和资金流向，为人大和民众监督提供准确的依据。
(2)要重视报告信息的分析应用
编制财务报告的目的就是对报告中有效信息进行提炼分析，从而分析政府执政能力、资产负债水平和可持续发展能力等等，同时也方便上级部门对下级部门的绩效考核，通过对各项指标的约束，达到引导地方政府转变执政理念的效果。因此，对于有效数据的提炼和分析是非常有必要的，TC市财政预算支出编制不应只提供给财政部门使用，还应方便纪检、审计及人大等监督部门使用，以便更好的监督财政预算支岀的执行等。
(3)要完善相应的地方规范性文件
新《预算法》明确政府应建立财务综合报告制度，但对于如何建立、财务综合报告制度的内容以及奖罚措施都没有涉及，这也从侧面的表明了国家没有一刀切，鼓励先行先试的态度。因此，TC市政府应积极尝试建立政府综合报告制度,完善相应的地方规范性文件和操作指南，为全国性的推广提供借鉴经验。
5.2严格预算支出考核
5.2.1加强行政事业单位内部控制
所谓的内部控制是指在一个组织内部，通过制度的设计、人员的组织等最终达成控制风险的目标。政府资源配置的合理性、财务报告的真实性以及行政行为的合法性，便是政府内部控制所要达成的目标。加强行政事业单位内部控制，有利于规范各预算单位经济活动、保证财务信息的真实性和完整性、有效的预防腐败等。
政府的内部控制体系包括财政管理的内部控制和预算单位的内部控制。财政管理的内部控制主要规范财务风险预算审查、预算执行、政府采购、资产管理、非税收入、债务管理、绩效管理和PPP管理。预算单位的内部控制主要是对单位的组织、机制、职位、人员，系统和其他单位级别的风险，预算、收入、支出、采购、资产、合同，基础设施和其他业务层面风险进行监管。从预算分权的角度看，我国目前的预算程序是在《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国预算法》的框架下进行的。根据上述政府内部控制制度，国务院有关部门负责编制，审查和实施，并由全国人民代表大会及其常务委员会批准和监督，按照法定程序和管理流程进行。从TC市的实际情况看，人民代表大会的预算分配权往往被削弱，单位预算管理和预算执行权分离不够，业务流程是本地的，授权和审批不够详细，合同管理不规范，监督职能不够独立，内外部监督不够协调。因此，通过分析预算分权和预算管理过程，决策预算约束，执行过程控制和内外部监督协调对TC市政府建设内部控制组织结构，业务流程和监督机制具有一定的参考价值。
1.财政管理内部控制：完善组织架构，强化预算约束
基于国外成熟控制系统的经验，重点是规划论证和预算审查，笔者认为应加强人大的决策权。在西方成熟控制系统的中，总统有权提出和审查，而国会有权批准和决策，政府没有决策权来分配财政资金。因此，政府应把重点放在建立财政管理的内部控制上，作为加强预算决策分散的实施机制。通过增加财经委员会和预算审查委员会的财政和经济专家人数，减少政府官员在人大代表中的比例，这样可以提升预算决策的独立性，适度增加预算审核时间以提高预算决策的合理性。此外，根据内部控制的权力平衡概念，政府应加强领导的审计功能，注重资金管理功能与支出功能的分离，提高约束预算的能力，改变过去对权力垄断的误解，强化单位的内部控制组织结构，用制度管住“不该伸出的手”。
2.预算单位内部控制：优化业务流程，提高运行效率
在预算分权的过程中，有些单位常常直接适用上级原则性法律规定和相关规章制度的现象，不结合实际情况和其自身特征来制定本单的业务规范。在一些单位中，仍然存在不合理的采购流程，业务部门直接要求釆购人员购买需求。釆购部门根据需求进行政府釆购或自行釆购，不根据需求项目的性质和数量进行授权审批。此外，还存在没有合同管理的建立和采购合同管理中缺乏合同管理的问题。
就政府釆购方面，通过对成熟控制系统预算实施中跟踪控制过程，政府釆购和合同管理的分析，发现国外成熟控制系统各部门根据自身条件制定实施细则。通过支出申请，审批，釆购，检查，支付和监督程序，确保部门的有序经济活动,它还非常重视政府采购过程中不兼容的工作职能分离和采购合同的分级授权管理。因此，TC市政府应该改善预算单位的内部控制，作为优化预算执行的一种
方法。首先，提升制度的本地化程度，在全面实施国家统一方针，政策，法律和规范的基础上，各单位应制定详细的预算执行实施细则，优化预算执行业务流程,改进预算执行的流程控制，提高预算执行的效率和有效性。其次，预算管理和预算执行不兼容的工作职能应该相互分离。特别是在政府采购中，各单位应首先建立适当的科学决策机制（集体决策，专家论证，风险评估等），并将采购管理中不兼容职位的职能分开。最后，加强对预算执行中合同管理的重视。合同是政府内部控制的重要手段，合格单位应当建立集中的合同管理部门，加强釆购合同的等级授权，完善审批权限。
5.2.2加强政府成本核算推进预算绩效管理
从国外先进经验来看，无论多么完美的制度，皆不能缺少人的执行，执行力不够，再完美的制度也发挥不出效果。比如，通过制度的设计、流程的优化等技术手段在客观上能够提高预算支出管理水平，但如果具体执行者缺乏积极性或条件不成熟，则最终也达不成应有的效果。西方财政预算绩效管理的最重要的成果就是引进将企业经营的成本理念，通过投入产出比来评价财政支出的效果，并对相应的人员进行绩效考核，这不仅有利于提高财政资金的使用效率，还大大将强了财政预算支出执行的约束力。
2018年9月25日，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》公布。这就要求TC市应尽快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，应将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。同时，积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作、政府釆购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。
预算绩效管理贯穿于预算编制，执行和决算的整个过程。在制定预算时，我们必须根据政府职能和相关的职业发展计划制定明确的绩效目标和实施计划。并在成本效益分析的基础上，准确计算所需资金，最后编制出财务预算。在预算执行过程中，有必要定期跟踪和监测支出进度和绩效目标的实现情况，及时纠正偏差，确保绩效目标按时、高质量地实现。预算完成后，应在完成绩效目标后进行绩效评估，并根据评估结果不断改进和完善项目管理。
预算绩效管理包括四个环节：绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价、绩效评价结果应用。
在整个过程中，绩效目标是前提和关键。绩效目标管理是指以绩效目标为对象，以绩效目标的编制，审核和批准为主要内容的管理活动；它主要包括目标编制，审核和审批三个阶段，并与部门预算一起执行。绩效目标准备应涵盖所有预算部门，年度绩效目标具体范围由各级财政部门在年度预算分配中明确。根据“谁
申请资金，谁准备目标”的原则，预算部门和项目单位申请财务资金申报绩效目标；当预算部门在年初宣布预算时，绩效目标应包括在年度预算中，执行中申请调整预算一并上报绩效目标。
5.2.3深化政府预算支出执行管理制度改革
1.应强化依法执行预算理念
政府预算是经过同级人大审查批准后实施的，具有神圣的法律效力。在预算支出过程中，相关职能部门必须按照预算安排的项目和金额执行，任何部门和人员都无权截留、挪用。对预算金额的调整，凡是与最初数额不一致时，都应通过预算的年中调整，报同级人大审核后才能追加预算项目或调整预算支出。
2.要完善和规范国库管理流程
TC市目前各预算单位还保留着一定余额账户，并未被纳入财政专户管理，通过清理、归并现有余额账户，设立统一的财政专户，由财政部门集中管理，才能从根本上解决预算单位账户管理不规范问题。同时，应制定严格用款计划、核准程序，一般财政付款分为直接支付和授权支付两种，应明确区分其范围，减少中间审批环节，对于计划外或超额用款应严格审核。在要求预算单位编制用款项目明细后，应要求其报送用款时间计划，提升用款计划精细化管理水平。对于需要转移支付的项目及涉及的部门要严格监督资金流向，积极扩大国库集中支付范围，加强资金流向动态监控，不断提高资金到位率、支付效率和使用效益，确保资金安全高效使用。
面对政府执政理念的变化和新的战略目标，财政支出管理必须要适应新形式的发展，重点向政府支持的产业和方向倾斜。TC市2017年经济社会发展纲要也贯穿了“高质量发展、补齐民生短板”发展理念，财政在落实高质量发展要求和补齐民生短板等方面肩负着更大的责任。因此，TC市财政预算支出管理的总体目标便是按照公共财政的要求，合理界定财政支出的范围，进一步压缩行政经费,重点向教育、文化、卫生等民生领域倾斜，进一步提高财政预算的科学化和精细化水平，进一步推动财政预算公开、透明，使普通民众看得到、看得懂、会监督。总而言之，只有加大对行政事业单位内部控制、加强绩效管理、强化问责力度、才能达到最终优化地方财政预算支岀管理的目标。
5.3强化预算支出监督
5.3.1大力倡导新型政府预算管理理念
社会氛围对于一个人的行为影响很大，良好的社会氛围能使人成为遵纪守法的好人，反之也一样。大力倡导新型政府预算理念就是要形成良好的氛围，使TC市政府预算编制的管理者和操纵者能够自觉的向新型预算管理理念转变。
1.加大宣传力度
TC市财政部门作为预算编制的总牵头人，应经常组织相应的培训，使更多的人了解新型预算管理的理念、内涵及优点，通过形式多样的宣传、培训活动使管理者和操作人员从内心接受新型预算管理理念。
2.提高操作人员业务水平
新型预算管理理念对人员的专业素质要求高，没有受过专业训练的人很难熟练操作财务系统和分析相关数据。因此，加强对预算编制人员的培训便显得十分重要，况且各单位很多财务人员都是兼职，并没有经过专业的学习，对预算本身就是一知半解，所以系统的培训必不可少。TC市各预算单位的管理者应充分认识单位财务的重要性，在人员招聘和工作安排应尽量保证专业的人去干专业的事。
政府新型预算管理不仅仅是技术性问题，也对政府治理能力的提升产生着深远的影响，一个科学的政府预算管理体系，必须具备充分的财务信息，只有信息量充足才能分析政府各项经济、社会活动的成本，有助于加强预算管理和监督预算执行，便于将政府财政预算及时向社会公开。改革开放以来，我国的政府预算管理制度进行了多次改革，但是随着我国社会主义市场经济迈向了新时代，当前的政府预算管理理念很难满足新的要求。因此，转变政府预算管理理念，健全政府预算信息，推进政府预算制度改革迫在眉睫。
5.3.2提高预算支岀监督能力，健全预算公开机制
TC政府历年来对外公布的财政预算信息主要散见于对外公布的政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告等，但仅仅也只有财政收入与财政支岀的总数,预算信息公开的方式以及具体的内容都没有明确的规定，这就导致政府财政预算信息公开的随意性过大，不利于社会的监督。因此，从预算公布的内容到预算公布的方式都必须要有明确的规定，才能更大的发挥预算公开的作用。
1.健全预决算公开统一平台
全市72家一级预算单位严格落实预决算公开各项规定，扩大公开范围，细化公开内容，主动接受社会各界监督。在这个统一平台上，公众能查看了解部门预决算编制政策依据、相关预算管理法规等。增设背景知识板块，不仅有“是什么”，也能大家更清楚预决算报表报告“为什么”和“如何做”，使公众更充分、更科学专业地行使监督权。
公开内容上，除了现有的年度政府预决算表、部门预决算表、“三公经费”预决算情况，还应包括：一般公共预算支出表、一般公共预算基本支出表、政府性基金收支表、部门收支表，年度重点项目的项目文本、项目推进表、绩效目标。应由单纯的摆数字发展到展示绩效和工作成果。
2.自觉接受人大和社会各方面的监督
人大在我国是立法机关，也是政府财政预算的监督者，2017年年初人大在原有财经工委的基础上又增设了预算审查工委，在这个良好的环境下，人大预算审查监督不能停留在财政报什么就审什么的被动应付局面中，而应探索创新，突出监督重点，提高监督实效。
（1）提前介入预算编制
在要求财政部门编制四本预算的同时，安装财政专线配齐电脑设备，与市财政局预算编制系统连接，及时掌握有关数据，实时跟踪预算编制进程。
（2）开展重点预算支出项目评审
每年第四季度，组织第三方审计等相关专家，对下一年度预算安排的重点支出项目开展项目预算专家评审，由各部门负责人呈述项目预算的依据、必要性、可能性等，市财政局相关科室负责人报告审查情况，再由专家组评审后，正式编制预算支出。
（3）严格预算执行审批手续
对市政府提出的预算调整方案和基础设施PPP项目，全部由人大财经、预算工委初审后，提请市人大常委会审议并作出相关决议。
5.3.3强化责任追究和问责机制
实行审计的全覆盖是夯实预算监督体系的基础，市各内审机构应进一步拓展工作思路，不断加大对重点工程项目的跟踪审计力度，实行“预算执行+政策跟踪”审计模式，即将财政同级审、部门预算执行、专项资金审计以及税收征管审计有机结合。
1.开展特色鲜明的专项审计
从各单位负责人的履职待遇、三公经费的管理、脱贫攻坚、优化营商环境助推地方经济发展方面开展审计调查；对各系统内部晋升、调岗、交流等人员进行离任审计（含任前审计）；安徽桐城农商银行对所有支行开展了突击审计暨后续审计、对全辖支行的现金管理情况开展了突击审计，提高了员工合规操作及风险防范意识。
2.加强审计过程控制
市各内审机构规范内部审计的方法和程序，将审计关口前移，聚焦项目建设程序、工程建设管理、资金使用效率等方面的问题，着眼于在建设过程中发现管
38理中的漏洞，派出跟踪审计组深入项目施工现场，实行“全过程、全方位”的跟踪审计。针对审计发现的问题，及时发出审计意见单，督促建设、施工、监理单位进行整改，并将整改情况和整改结果报跟踪审计组，使得跟踪审计发现的问题件件有落实，事事有回音，促进了项目建设规范管理。实施全过程控制管理，对实施审计项目的各个阶段进行质量控制，加强内部审计工作复核，复核审前调查工作是否充分，审计方案是否符合要求，复核审计工作底稿，检查必要的审计程序是否执行，问题是否充分，定性是否准确。
3.建立审计追究问责机制
召开审计问题和建议分析落实会，对涉及到部门和单位均由主要负责人直接问责，制订整改落实措施、明确责任和整改时限；跟踪整改落实情况，市各内审机构积极跟踪审计发现问题整改落实，逐个突破；建立内审追究问责机制，对整改不及时、问题严重的启动问责机制。通过内审发现问题，实行主动查改，对问题和苗头抓早抓小，做好小事积小成，在未发生质的变化之前就将风险进行有效控制。
第六章研究结论
第六章研究结论
本文对TC市财政预算管理工作的思考，借鉴西方国家先进的财政预算管理理念和实践成就，合理预测了我国未来的财政预算管理改革发展趋势，并根据TC市的实际情况提出相应的解决对策，具有一定的可操作性。通过本文的研究论述，可以得到如下结论：
首先，TC市财政预算支岀管理取得了一定的成绩。近些年来，TC市财政收入一直保持稳定，支出却有大幅度的增长，政府的财政压力逐年的增大，面对困境TC市政府也采取了诸如PPP模式、政府购买服务等形式平缓财政压力的措施,并取得了一定的成果，TC市近五年来GDP保持着稳步增长。
其次，TC市现行财政支出预算管理仍然存在较多的问题。通过对TC市五年的财政收入和支出增长情况的对比，发现财政收支矛盾愈发突出。跟大多数城市一样，TC市借助于近几年房地产市场的火爆，财政收入的大头来自于土地出让金以及相关的税费，地方经济对房地产的依赖愈加明显。同时，财政资金在分配和使用时存在碎片化的现象，致使财政资金在经济转型升级、保障民生福祉上很难形成合力，降低了财政资金的使用效率。预算编制不合理、缺乏民众的监督、财政资金成本收益率低下等情况仍是困扰TC市财政预算支岀预算管理体制转型升级的重大障碍。
最后，对TC市财政预算支出管理进行优化是切实可行的。新《预算法》出台后，国家相继出台了多项配套措施来鼓励地方政府改变预算管理体制，可以说优化财政预算管理体制已经取得了重大的共识，也是全面深化改革的重要组成部分。任何改革都不是一蹴而就的，特别是政府财政预算，牵一发而动全身。作为基层地方政府的TC市，应进一步解放思想，争做我国财政预算体制改革的实验田，基于全面预算管理逐步推进预决明细公开、建立跨年度财政预算轮动机制、将权责发生制引入政府会计制度、釆用综合财务报告制度、实施绩效预算管理等,逐步建立新型财政预算制度。
6.1研究不足
首先，出于自身能力、时间有限，对财政预算支出管理理论的掌握和理解不够全面和深刻，由于篇幅有限，相关理论并没有被列举完全。其次，出于对我国特殊国情，对西方国家预算管理理论实践借鉴过少，且TC市毕竟是一个县级市，研究成果应用有一定的局限性。
6.2研究展望
笔者将在未来的时间里，尽量多的阅读相关文献和查阅相关资料，不断完善、丰富自己的理论知识，为研究财政预算支岀管理奠定更加坚实的理论基础。在今后的工作中，笔者将探索建立财政支出结构的系统化模型，这也是今后笔者重点研究的方向。
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