647 浏览摘 要
旅游投诉严重影响旅游满意度及旅游服务质量，同时对旅游目的地的形象造成不良影响。在“互联网+”背景下，旅游投诉的影响力越来越大，政府必须重视旅游投诉管理问题，努力为旅游者提供优质的旅游公共服务。一方面，用户行为习惯的改变要求政府服务根据公民需求及时进行调整。另一方面，信息技术的发展推动政府主动转变服务方式，走向整体化、数字化治理。本文在前人对整体性治理的研究基础上，构建了本文核心研究的理论逻辑框架：构建整体性政府。其次，本文以“一部手机游云南”（简称“游云南”）为案例分析了云南省全域旅游投诉管理的基本状况、存在的问题及其原因，基于本文的理论逻辑框架对云南省全域旅游投诉管理创新进行了梳理。
在对案例的分析中，为对云南省旅游投诉状况有准确、全面的认知，本文通过网络爬虫技术对人民网地方政府留言板及人民网 3.15 旅游投诉平台上 2011-2018 年有关云南省旅游投诉文本数据进行爬取并对其进行了语义网络分析。本文采用实地调研的方法对云南省全域旅游投诉管理的状况与问题展开研究，通过访谈法对 11 个政府部门、9 个涉旅企业进行访谈，发现，云南省全域旅游投诉管理存在体制机制、业务流程、社会协同治理、信息公示公开制度等方面存在问题。通过参与式观察的方法，了解“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新的内容。研究发现，“一部手机游云南”的创新逻辑符合领导力支持、创新组织管理机制架构、通过信息技术应用打造数字治理平台的方式建构起对旅游投诉的整体性治理模式，在一定程度上验证了本文理论逻辑框架的合理性。此外，本文通过研究发现，“一部手机游云南”改革在业务系统、业务流程、数字诚信体系等制度保障措施等方面仍存在不足之处，需要进一步改革优化。最后，本文从“一站式”服务、建设“责任型”政府、制度保障等方面提出了针对性建议。
关键词：互联网+ 全域旅游 旅游投诉管理 一部手机游云南 整体性政府
目 录
摘 要 I
ABSTRACT II
1绪论 1
1.1研究背景 1
1.2研究意义 3
1.3研究的难点、重点、创新点 3
1.4研究方法 5
1.5研究内容与思路 8
2文献综述与理论基础 10
2.1文献综述 10
2.2理论基础 18
2.3本文的理论逻辑框架 21
3云南省全域旅游投诉管理问题分析 24
3.1全域旅游投诉基本情况 24
3.2全域旅游投诉管理状况 29
3.3全域旅游投诉管理问题 33
3.4管理问题的主要原因分析 35
3.5本章小结 37
4“游云南”平台全域旅游投诉管理创新 38
4.1领导力：行政权力与政策支持 38
华 中 科 技 大 学 硕 士 学 位 论 文
4.2创新体制、机制架构 40
4.3信息技术应用：打造数字治理平台 45
4.4本章小结 50
5“游云南”平台投诉管理创新的成果分析与讨论 52
5.1取得的成就 52
5.2存在的不足 53
5.3创新的启示 55
6研究结论与展望 58
6.1研究结论 58
6.2政策建议 59
6.3研究不足与展望 62
注 释 64
致 谢 65
参考文献 67
1 绪论
1.1研究背景
长期以来，我国坚持政府主导型旅游产业。政府引导对我国旅游业的崛起与蓬勃发展具有至关重要的作用。旅游产业对我国国民经济与社会发展具有重要意义： 第一，拉动经济增长。从 2015 年开始，第三产业对国内生产总值的贡献率已超过 50%， 对国内生产总值的拉动率稳居三次产业的第一位。而旅游业作为第三产业重要的领域，对国内生产总值有着巨大贡献。2016 年至 2018 年连续三年占 GDP 总量超 11%。第二，旅游+扶贫模式带动脱贫。贫困问题影响着我国 2020 年是否能实现全面建成小康社会。对贫困地区来说，乡村旅游资源的开发成为帮助贫困人口奔向小康的重要途径，利用好旅游+扶贫成为当前脱贫攻坚工程的重要模式。第三，拉动就业。2016 年至 2018 年连续三年旅游业就业人数占全国总人口超 10%。此外，旅游产业的发展在提升人民生活质量、增进精神文明等诸多方面有着重要作用。旅游产业作为具有重要战略地位的产业，国家对旅游产业的发展给予了诸多支持。
国务院及国家旅游局（现文化与旅游部）先后出台《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、《关于促进智慧旅游发展的指导意见》、《国家旅游局关于促进旅游业与信息化融合发展的若干意见》、《关于促进全域旅游发展的指导意见》等系列政策文件。在国家政策的带动下，我国已经成为名副其实的旅游大国。《全球旅游竞争力报告》显示，中国旅游综合竞争力在全球排名第 17 位。虽然中国已经成为旅游大国， 但距离旅游强国还有较大差距。根据中国旅游研究院发布的数据显示，如下图 1-1。
从 2014 年 1 月至 2018 年 4 月，我国旅游服务质量的总体呈上升趋势，但是服务质量仍不足 80 分，说明游客对旅游服务的总体满意度尚有很大的提升空间。如何通过旅游投诉管理提升旅游服务质量，持续保持消费者旅游信心指数是当前旅游行政部门应该重视的问题。
中国旅游业面临重大发展机遇，同时，也面临着巨大挑战。当前，我国旅游服务质量问题较为突出，旅游投诉不断增多，尤其是近年雪乡宰客、青岛大虾、丽江打人等恶性事件发生与网络舆情发酵。这些事件不仅严重影响着游客旅游满意度及旅游目的地形象，同时暴露出我国政府对旅游投诉管理及旅游行业监管存在着诸多问题。有效的旅游投诉举报处理机制是创新旅游市场综合监管机制的突破口（傅林放，2016）。2016 年，国务院发布《关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号）目的就是要打破当前旅游业治理条块分割、各自为政、利益冲突的体制弊端， 提升综合监管效率和治理效果，使旅游业治理从分裂的管制转向综合治理。
一方面，互联网时代，旅游者消费方式及投诉渠道都发生了质的变化，推动政府不得不走向数字化治理。另一方面，“互联网+”时代的到来为全域旅游投诉管理及旅游业治理提供全新的思路与机遇，基于互联网技术的云计算、物联网、大数据等技术应用可以全面推动政府治理方式转变及治理能力提升。所以，为更好的解决旅游公共服务中所面临的碎片化问题，为公众提供更优质的旅游公共服务，结合旅游市场发展情况，政府正积极寻求旅游业治理模式的转变。为更好治理旅游投诉问题，保障消费者权益，国家积极转向数字治理，建设 12301 国家智慧旅游公共服务平台，形成全国旅游投诉统一受理、分级处理的机制，并通过建立旅游诚信信息交流平台来加强对旅游企业信用的监管。《国家旅游局关于促进旅游业与信息化融合发展的若干意见》及《促进大数据发展行动纲要》都提出要利用大数据平台建立旅游投诉及全媒体评价交互中心，完善旅游管理综合服务系统，加快形成综合性政府旅游行政管理网络平台，提升旅游服务水平、促进旅游消费和旅游产业转型升级提供有力支撑。
1.2研究意义
本文在理论和实践上均具有一定意义。本文的理论意义主要有两点：
第一，互联网+背景下，游客的维权意识及旅游投诉意愿、投诉方式、投诉诉求、投诉对象、投诉的影响力与传统的旅游投诉存在巨大差异。同时，互联网+为公共问题治理带来新的机遇也使公共问题更加复杂化。这为互联网+背景下公共问题的学术研究提供了丰富的素材。第二，本文结合案例研究的方法，探索互联网+背景下政府应提供怎样的全域旅游投诉管理服务以及通过怎样的逻辑框架创新全域旅游投诉管理，为丰富这一领域的学术研究成果做出了一定的贡献，并且为后续该学科的科学探索提供了有利的借鉴。第三，本研究通过将公共管理学科与工商管理学科结合进行跨学科研究，可以为跨学科研究做出一定的理论贡献。
本文的实践意义在于：
本研究通过实地调研与亲身参与获取丰富的一手资料后展开研究，研究的结果对于云南省今后“一部手机游云南”的后期建设提供一定的参考价值。第二，希望本文能够对以“一部手机游云南”为起点，在全国掀起的“一机游”改革浪潮提供一些参考，同时，可以为政府提供公共服务可以采取整体性治理的新思路。本研究通过对第一个进行改革的省份进行案例分析，本研究展示出来的创新措施及不足之处都可以供其它省份进行借鉴，并“取其精华，去其糟粕”实现本省更有效的改革实践。
1.3研究的难点、重点、创新点
1.3.1难点
本文写作的难点主要在于以下几个方面：第一，国内外学者关于投诉的研究成果丰厚，但是对旅游投诉管理的研究相对较少，需要通过搜索多个数据库查找关于旅游投诉管理及地方旅游业治理的相关文献。第二，本研究所需的案例研究资料需要研究者通过实地参与观察与实地调研的方法来获取一手数据资料，云南省特殊的地理地 貌特征使得调研难度增大。第三，本研究所运用到的大量旅游投诉文本需要利用爬虫软件进行爬取。作为网络爬虫工具的初学者，本人需要对其理论及实际操作加强学习。
1.3.2重点
本选题的重点主要在于：第一，研读国家及云南省旅游市场监管及旅游投诉管理相关政策文件；第二，通过对云南省各级政府部门（旅发委）、涉旅企业（景区） 以及游客的调研（问卷及访谈）对当前云南省旅游投诉管理的具体情况具备充分的认知；第三，参与云南省“一部手机游云南”全域旅游投诉管理改革，进行实地观察；第四，通过网络爬虫获取旅游投诉相关数据；第五，通过对云南省旅游投诉管理改革状况进行分析，得出其改革的成效与不足；第六，提出可供借鉴的下一步改革建议。
1.3.3创新点
本文可能存在的创新点主要有以下两点：
第一，本研究以整体性治理理论为研究视角，并选取具有典型性、可参考性的“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新为研究案例。在信息化时代，时效性是处理旅游投诉的核心要求。然而，部门间条块分割的现状并不能满足公众对旅游投诉处理的时效性要求。此外，当前我国对旅游投诉管理的研究主要从市场管制视角出发，针对旅游投诉的内容、旅游投诉管理的制度缺陷、改进与完善展开研究，而缺乏从整体性治理视角出发对旅游投诉问题进行系统性研究。根据理论与实践的发展来看，加强部门之间的协同，增强部门之间信息共享，打破部门之间边界是发展趋势，也即是构造虚拟化整体性的旅游投诉管理体系。
因此，结合整体性政府治理理论，本文选取全国首个省级政府进行全域旅游投诉综合管理创新案例——“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新作为研究对象来展开本文的研究。通过对该案例的研究总结了互联网+背景下全域旅游投诉管理创新的模式与成功经验，其理论价值在于提供了对旅游业治理问题的一个新的研究视角。该研究的主要应用价值在于：当前全国范围内，已经以“一部手机游云南”旅游投诉管理创新为起点掀起了全国多地政府开始进行“一机游”地方旅游治理改革的热潮。本文通过对这一典型案例的研究所总结出来的创新模式与经验可以为其它地方旅游治理改革提供有价值的参考意见。
第二，本文提出了一个构建整体性政府的框架。整体性治理理论虽然是一个相对成熟的研究理论，有大量的研究成果与文献可供参考。但是，由于整体性治理理论是一个范畴较为广阔的伞概念，学者们针对具体的案例提炼了整体性政府的最佳实践模式，但尚未有学者对构建整体性政府的逻辑框架进行梳理。本文提出构建整体性政府应从启动层，构建与实现层两个层次展开：启动层主要是领导力支持。构建与实现层包含组织机制架构与信息技术应用两个维度。组织机制架构具体由组织结构变革、构建责任共同体与伙伴关系三部分组成。信息技术应用一方面是政府内部的业务系统上的应用，另一方面是对公众的政务服务方面的应用。本文运用该理论逻辑框架对“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新进行分析。同时，也正是通过对该案例的研究验证了本文所提出的构建整体性政府理论逻辑框架的合理性。此外，该逻辑框架不仅可以运用于本文所研究的问题，还可以在其它公共治理问题上进行推广。
1.4研究方法
根据笔者目前所形成的基本研究思路，本研究在进行过程之中，主要将运用以下几种研究方法：
1.4.1文献分析法
文献综述法一直贯穿论文始终，文献研究有助于了解关于互联网、旅游投诉、旅游目的地治理等相关内容的研究现状。在阅读大量文献的基础上，总结前人的研究成果，并发现现有研究的不足之处，从而找到研究的切入点和方法，并通过查阅文献检验本研究的成果的准确性，从而使本文中有关观点更加科学、准确。
1.4.2案例研究法
案例研究法是一种重要的学术研究方法，可以采用实地观察行为，也可以通过文件来获取资料。
本文选取“一部手机游云南”为研究案例的选取主要原因有：第一，当前国内外互联网+旅游投诉管理的研究文献还较少，尤其是国外基于政府角度来研究旅游投诉管理的文献几乎没有。本研究必须从第一手数据的获取研究所需素材。本人有幸全程参与“一部手机游云南”旅游投诉专项项目小组一期与二期项目工程建设。通过亲身参与改革项目，本人对整个案例有着深刻的认知。此外，本人通过亲自参与问卷和访谈调研获取到大量一手资料。第二，云南省“一部手机游云南”项目是全国首个省级运用互联网+信息化技术进行旅游投诉管理机制创新的省份，在全国范围内具有典型性、示范性、代表性。当前，已经有贵州、海南、青海等多个省份向云南省借鉴先进经验，与有关企业签署“一机游”建设战略合作协议。所以，本文选取了云南省“一部手机游云南”旅游投诉管理创新作为研究案例具有一定合理性。为全面收集第一手资料，本研究以访谈调研方法作为研究云南省旅游投诉管理现状与问题的主要方法。
对于访谈调研，本文采用半开放型访谈的方式，详细收集旅游投诉管理机制， 旅游投诉渠道、处理、监管等资料。在确定研究方法后，本研究选取一定数量的政府旅游行政部门、景区进行访谈研究，最终选择了 11 个政府旅游行政部门、9 家景区（全部为 A 级景区）进行访谈。对于旅游行政部门的选择，以云南省旅游经济发展状况及投诉主要地点作为选取依据，最终选定昆明、大理、丽江、西双版纳、昆明五地的旅游发展委员会（以下简称旅发委）及云南省旅游发展委员会（现并入云南省文化与旅游局）。对景区的选择，本研究根据选取的政府部门访谈对象所在地， 选择地市州当地较为热门的景区作为访谈对象（调研对象基本情况见附录一）。
本研究为取得最佳的访谈效果，收集到更为全面的资料，对访谈提纲进行了专题设计。访谈提纲的内容，以发现当前云南省旅游投诉管理存在的问题为核心，从旅游投诉渠道、处理流程、处理机制、相关政策、文件、制度规定等方面全面展开。对于访谈的设计，本研究首先随机选取相关对象进行预调研并向有关专家进行咨询，调整后，形成本研究最终的访谈提纲（附录 1）。
1.4.3语义网络（semantic network）分析
本文研究的主要是旅游投诉管理问题，由于在实际访谈过程中无法从云南省相关政府部门获取详尽的旅游投诉数据。为能够从一手数据中对云南省旅游投诉的状况有更加深刻的认知和了解，本研究利用网络爬虫方法，从人民网平台（地方政府留言板和旅游投诉 3.15）获取关于云南省旅游投诉的文本数据资料。同时，通过语义网络分析方法对文本进行分析来了解云南省旅游投诉总量、投诉对象、投诉原因等方面的特征。
1.5研究内容与思路
本文共分为六章，主要研究内容与思路：
第一章为绪论。首先，通过介绍本文的选题背景以引入本文研究问题的来源。其次，对本选题的意义、重难点、创新点进行阐述。最后，对本文的主要研究内容、研究思路、使用的研究方法进行说明，为整个文章做一个基础性的铺垫和说明。
第二章为文献梳理及理论基础。首先，对互联网+旅游、旅游投诉、旅游目的地治理的研究状况进行分析；其次，对本研究所运用到的政府流程再造、整体性政府理论进行梳理；最后，在前人的研究基础上提出本文的理论逻辑框架。
第三章为云南省全域旅游投诉管理问题分析。本章节首先为对云南省旅游投诉的基本情况有所认知与了解以人民网旅游投诉 3.15 平台和人民网地方地府留言板分别爬取到的 916 条和 2688 条旅游投诉文本数据利用语义网络分析的方法进行词频及语义网络分析，从而提取出当前云南省旅游投诉的主要特征。其次，以访谈调研结果为基础，展开对云南省全域旅游投诉管理状况、存在的问题以及问题的主要原因进行分析。
第四章为整篇文章的核心，主要分析云南省“游云南”平台全域旅游投诉管理创新。本章基于整体性政府治理理论出发，分析云南省“一部手机游云南”是如何依托构建整体性政府治理框架实现全域旅游投诉管理模式创新。
第五章为“游云南”平台全域旅游投诉管理创新的成果分析与讨论。本章主要在第三、四章的基础上分析云南省旅游投诉管理改革创新当前已经取得的成就，并对其短期内暴露出来的不足之处进行分析。
第六章为研究结论与展望。该章主要指明本研究的结论、尚存在的不足并对未来的研究做出展望，希望在该领域的研究能够有更丰硕的成果。同时，本研究针对访谈调研的状况与当前改革的不足，有针对性地提出云南省下一步改革可供参考的建议，也为我国旅游投诉管理及旅游市场监管机制的完善提供有限的贡献，助力我国旅游产业转型升级。
本文的研究思路大致如下：
2 文献综述与理论基础
文献综述和理论基础是本文的研究基础与理论支撑，两者将贯穿于本研究的始终。在该章节首先通过文献综述来分析当前学者对“互联网+旅游”、“全域旅游投诉管理”、“旅游目的地治理”的研究状况。其次，本章将对整个研究最重要的理论支撑进行介绍。最后，根据对前人研究的借鉴与本文研究需要，构建出完整的理论逻辑框架作为本文核心章节的研究支撑。
2.1文献综述
文献研究法是本文中重要的研究方法。通过研读前人的研究成果，对本文所要研究的主题有了基本的认知与了解。当前，以“互联网+旅游”为代表的智慧旅游已经成为国内外学者研究的热点。作为一个新兴的研究热点，学者们当前对其的研究视角主要集中于概念的辨析、特征的分析、如何应用等方面。“全域旅游投诉”在国外统一划归为消费者投诉范畴，其受理与处理主体都为市场参与主体。由于我国旅游业发展的特殊性，全域旅游投诉的受理与处理以政府为主导，其关联着我国政府对旅游业的治理。所以本小节围绕本研究所涉及到的主要研究关键词将从“互联网+ 旅游”、“旅游投诉”、“旅游目的地治理”三个方面展开文献综述。
2.1.1互联网+旅游
我国政府于 2016 年正式提出“互联网+”计划，其主要内涵就是将传统产业领域与新一代信息技术相融合，推动传统产业的进一步发展。互联网+旅游实质就是旅游产业通过与信息技术的深度融合实现旅游产业的转型升级。国外并没有关于“互联网+旅游”这一概念，所以国外学术界也并没有以“互联网+旅游”为关键词的直接研究文献。互联网+旅游在国内又包含着一层政府的产业政策引导含义，但其本质上等同于国外的智慧（智能）旅游。2009 年，IBM 公司提出智慧地球（smart planet） 战略构想后，“智慧+”迅速在全球传播，我国于 2010 年率先提出“智慧旅游”一词，并
于 2011 年启动智慧旅游城市及景区建设试点。
国内外学者对智慧旅游的概念虽未形成统一一致的意见，但已经形成相对一致的认识，即智慧旅游是基于信息技术的应用，但又区别于传统的电子旅游，为游客、企业及旅游管理部门提供相关服务，并将通过服务产生的海量数据信息转化为价值主张（张凌云，2012；李云鹏，2016；Gretzel U，2015）。国内对智慧旅游的研究尚处于概念定义辨析、发展现状及应用的研究。国外对智慧旅游的研究更加丰富，除国内学者的研究视角外，基于案例的研究贪多智慧旅游的构建框架、关键因素、构建模式等方面进行研究，但是国内外学者对新兴的智慧旅游领域的研究都尚未形成系统的理论体系。
智慧旅游的主要服务对象或者利益相关者可以分为四类：居民、旅游者、企业、政府等旅游公共部门（黄思思，2014；张凌云，2012）。智慧旅游系统对于不同的利益相关者有着不一样的应用价值：第一，旅游者主要通过智慧旅游系统获取信息资讯与相关服务帮助（包括投诉、安全、服务购买等）；第二，政府可以利用智慧旅游系统获取决策依据；第三，企业可以获取市场营销的渠道、服务改善及产品研发的依据；第四，智慧旅游的建设与智慧城市的建设两者是相互融合的，居民可以通过智慧旅游的建设享受到基础公共服务（Boes K，BuhalisD，2015）。整个智慧旅游系统构建过程中 ICT 是关键组成部分，因为只有基于 ICT 的应用才能够为旅游消费者和服务者提供更多有用的信息、更好的决策支持、更大的流动性以及更愉快的旅游体验（Gretzel，2011；Sigala，Chalkiti，2014）。
从智慧旅游的构建层面，张凌云（2012）从能力、属性、应用三个层面提出了智慧旅游的 CAA（Capability，Attribute，Application）框架。Boes K，Buhalis D（2015） 等提出智慧旅游目的地发展需要利用四种基本结构：第一，领导力。可以是自上而下的，也可以是自下而上的领导力。第二，创新创业。智慧城市的核心理念就是创新与创业。ICT 为创新发展提供了信息结构（Tuba Bakici，2012）。第三，社会资本。社会资本为智慧旅游目的地提供了基础设施建设。与社会资本合作形成协作网络的发展模式已经在多个智慧旅游目的地建设中体现，例如巴塞罗那、阿姆斯特丹、赫尔辛基等（Tuba Bakici，2012；Dameri R P，2014）。第四，人力资本。人是智慧旅游目的地成功的关键因素 ，利益相关者和居民的参与对于合作的发展、知识的交叉
链接以及创新起着至关重要的作用（European Parliament，2014）[1]。
2.1.2旅游投诉
投诉可以被看作是迄今为止服务体验的反映，是一种社会对抗的类型，旨在重新校准客户的期望和当前结果之间的不平衡（Susskind A M，2016）。投诉是对不满意的表达（Kowalski R M，1996），但消费者一般不愿意抱怨，只有很低比例的人会选择投诉。旅游投诉反映了企业的品牌承诺与实际旅游服务质量之间存在差异，旅游者的需求没有得到满足而造成旅游者的不满意（邱玮，2012）。Khantimirov D , Karande K（2018）将投诉概念化为顾客说服的一种尝试，并通过对酒店一线员工的调查数据，发现顾客（顾客可信度和吸引力）、情境（服务失败的严重程度）和员工
（顾客导向和冲突避免）的特征对目标信息本身认知合法性的感知有影响。同时提出，员工对所述投诉是否合法的认知远远超出了实际信息本身，相反，员工根据外部线索和内部特征来判断投诉的合法性。
Ekiz E , Au N（2012）认为旅游业是具有复杂性、挑战性等独特特征的行业。通过严格的步骤来研究旅游业独特的行业特征如何影响游客的投诉行为，并开发出一个适用于旅游业的测量量表，用于阐明限制旅游者投诉行为的因素。学者们从社会心理学、马斯洛需求层次论等多个视角展开对旅游投诉影响因素及旅游投诉处理的意义、价值、重要性等方面的研究。综合而言，旅游投诉的影响因素主要可以从市场主体、行业特征、旅游者自身三个方面来分析：（1）旅游市场参与主体及从业人员提供服务的质量。游客在旅游过程中对旅游服务质量、企业形象、服务人员的态度及责任感等的感知是造成游客投诉的重要原因（张丽美，2013）。（2）旅游业的行业特殊性。Hannigan J A（1980）认为旅游者产生不满的原因源于旅游行业的四个结构特征：第一，服务提供链的四个主要层级之间缺乏协调；第二，持续的环境不确定性所需要的“偶然”运作方式；第三，旅游公司激增，其中许多是小型独立企业； 第四，消费者需求的不均衡季节性波动。（3）旅游者自身原因。第一，期望值过高。旅游者的期望与度假目的地的实现之间的差距进一步创造了有利于投诉的背景。
二，维权意识增强。随着人们的受教育水平不断提高，加之现代化的信息技术为人们提供更为便捷、多元的维权方式，旅游者的维权意识明显增强。此外，旅游行业侵权事件频发也导致消费者不得不采取维权措施（张颖辉，2000）。
当服务失误发生后，服务提供者针对顾客的抱怨行为所采取的行动和反应可称之为顾客投诉处理（格罗鲁斯，2002；Christian Gronroos，1990[1]）。服务补救是组织满足客户能力的重要组成部分，但消费者与企业沟通的方式可能影响其结果，参与者的个性在预测抱怨信息方面几乎没有什么作用，而失败的严重程度、对组织的投入、替代方案和情绪则对服务补救发挥了关键作用（Bolkan S，Goodboy A K，2015）。消费者不仅可以将负面口碑传播到他们紧密的网络中，还可以传播到几乎无穷无尽的其它网络中。消费者力量的增强已经改变了一个品牌必须发展和保持声誉的方式， 因为公司不再完全控制发布的信息（Breazaele M，2009）。消费者投诉所带来的影响不仅仅是负面的，也会给企业带来积极的影响。保留不满意的客户多获得的回报比补救投诉的成本高出好多倍，那些为持续纠正客户投诉而建立声誉的公司更有可能提高客户忠诚度，且随着时间的推移，可能会增加其市场份额。相反，那些因为不愿意补救客户投诉而声名鹊起的公司可能会慢慢失去客户（Blodgett J G，1993， 1995）。
投诉的处理情况将对旅游行业及相关企业产生重要影响。学者从不同角度给出了旅游投诉处理方案。（1）基于企业角度。Svari S（2010）通过对挪威旅游业的采访和调查，通过构建感知公平结构的 DIP（分配、互动、程序）维度提出，管理服务恢复策略应考虑负面事件的不同倾角。企业应从三个维度做好补救准备才能有望使企业能够维持并成功实现服务补救。焦承华（1996）以酒店投诉为研究对象，提出语言和体态对投诉的处理有着很重要的作用，娴熟的谈话技巧和恰当的体态有助于消除隔阂，最终达到解决问题的目的。（2）基于游客角度，McCole, Patrick（2004） 从意识、流程质量和意图三个维度提出一个精细化的概念框架用于理解管理者的服务失败和服务恢复的整体过程。李祝舜（2002）从心理学视角，应当以旅游者的挫折感为出发点，了解旅游者的心理需求同时要讲究投诉处理的技巧和艺术。
此外，互联网的发展使得旅游投诉呈现出新的特征，为学者提供了新的研究视角。互联网为游客提供了新的投诉方式，也为人们分析游客投诉的特征提供了便利。学者们通过网络投诉文本对旅游投诉主题、原因等特征进行分析。Clark J（2013）以“千禧一代”为研究对象，根据社交媒体的距离感和互动性将其划分为半互动性的传播渠道，发现社交媒体作为一种抱怨渠道，在很大程度上被“千禧一代”用来发泄对组织的愤怒，利用社交媒体创造压力环境，并利用大众投诉的影响，对组织施加压力。Del Chiappa G., Dall’Aglio S（2012）以缤客网（Booking.com）游客投诉内容为例，分析了游客评级与投诉行为与社会人口特征（性别、文化及原籍国）、逗留的时间（长短与季节）、同游对象（单独、家人或其他人）以及酒店运营模式（类别与规模）之间的关系。一方面，互联网的特殊性使得企业不得不重视这一潜在的投诉部门。另一方面，涉旅企业通过各种形式收集顾客诉求（征询、评论、投诉）进而提炼出顾客核心诉求，有助于企业产品开发及服务质量的提升，而且这可以拉近行业与顾客的距离（孙坚，2015）。
国外旅游投诉管理的主体一般是旅游市场参与主体自身，较少有政府直接参与旅游投诉管理。旅游投诉的研究直接与消费者投诉融合，所以利用关键词 Tourism Complaint(s) 进行搜索，基本没有相关学术成果，但并不意味着国外学者对旅游相关的食、住、行、游等相关的投诉没有关注，国外学者只是将其统一放在消费者投诉进行研究。国外旅游投诉一般不由政府参与管理，所以从政府角度进行旅游投诉的研究成果也寥寥无几。国内学者在研究中提出我国旅游投诉管理机制仍存在诸多问题，例如，回馈机制、跨区域处理、信息共享、法律法规不完善、投诉渠道不畅通等诸多问题（李海建，2012，李洁，2012，王亚权，2010）。
互联网为解决旅游投诉管理的困境带来了转机，提供了全新的旅游投诉解决思路：面临我国旅游市场出现的各种乱象，可以通过互联网技术的应用构建智慧旅游云平台来进行管理（王平平，2014）。黄芳（2016）认为可以从旅游投诉受理、处理、反馈三个流程建立起统一指挥便捷、功能齐备的综合管理大数据平台，共同处理旅游投诉问题。商叶薇（2018）结合互联网+背景和改进的马斯洛需求层次论提出构建旅游者体验质量反馈机制。
综合而言，国外学者对投诉的研究关注度远高于国内，所以理论成果十分丰硕。国外学者从投诉的定义、消费者投诉的影响因素（制约因素、刺激因素）、投诉的处理（处理的方式、处理的意义）、投诉处理结果的影响因素（企业制度、员工个人、投诉者）以及投诉的影响等多个方面进行了研究。以投诉为关键词在知网、百度学术、谷歌学术库进行搜索，发现，当前我国学者对投诉的研究主要集中于医疗服务投诉，关于消费者投诉或顾客投诉的研究成果十分有限。我国最早关于消费者投诉的文献是 1990 年一平发表的《消费者投诉案例》，且仅有的文献引用量很少。国内学者多是定性研究，国外学者近年来多使用定量的研究方法。总体来讲，国内外学者们对投诉、旅游投诉的研究更多关注投诉的影响因素、投诉的影响（积极、消极）、如何进行投诉处理。互联网的蓬勃发展已经完全颠覆了人们的生活生产及行为方式， 这使得人们在旅游投诉为学者提供了新的研究角度。国内外学者对互联网背景下投诉的方式、影响、处理等多个方面进行研究，产生了丰硕的研究成果，而真正基于“互联网+”背景研究全域旅游投诉治理的成果相对匮乏。
2.1.3旅游目的地治理
国外旅游市场治理的视角从政府、社会以及政府与社会共同治理形成了相对多元化的治理模式，且国外对旅游业的治理以社会治理和政府与社会协同治理为主。由于我国实行政府主导型旅游业发展模式，我国旅游市场的治理主要依靠政府，尚未形成多元治理模式。国外学者主要研究方向聚焦于旅游市场本身的发展，主要研究议题为旅游资源的保护、开发与可持续性发展两个方面，对于特定问题旅游市场秩序的研究文献相对较少。国内学者则从行政管制和市场发展两个维度进行研究， 但当前的研究成果更倾向于从政府视角进行行政管制方面的研究。本小节将从国外旅游业或旅游目的地治理模式方面进行综述，以便寻找出可供借鉴的旅游业治理模式。其次，对我国旅游市场秩序治理进行综述，以便对当前我国旅游市场治理的研究状况有基本的认知。
（1）国外研究状况
国外学者对旅游业治理的研究主要基于宏观视角（全球旅游治理），微观视角（单一目的地旅游业治理），对旅游业治理的研究主要以案例研究为主，并从合法性、问责制、绩效、公平等几个由联合国开发计划署颁布的善治框架对其治理进行全面的评价。
国外旅游目的地治理主要以 Provan，Kenis（2007）提出的三种网络形式或治理模式为主：第一，领导组织管理的网络。这一模式由领导组织发挥中心协调作用， 权力通常是集权的，所以沟通和决策一般是自上而下的。第二，参与型治理网络。该网络中成员通过合作实现个人利益相关者无法实现的目标的网络，权力通常是分散的且一般是非正式的。第三，行业组织网络。这一模式是专门设立单独的行政主体进行治理活动的网络，主要以地方旅游行业协会（LTO）为主导。Provan，Kenis
（2007）同时提出治理模式的三个评价维度：第一，内部合法性和外部合法性；第二，灵活性与稳定性；第三，效率与包容性。
管理网络的运作方式对于涉及更有针对性和更有效的旅游管理结构和实践是至关重要的（Bell S，2004）。随着旅游利益相关者的不断增加，对主要机构在沟通、透明度、参与权力共享提出了新的要求。地方旅游治理在实现其利益相关者目标方面的有效性取决于制度结构和过程的有效性，以及可用的关系资源和技能集。制度结构是创建组织的正式和非正式框架，并塑造组织的自治、权威、内部一致性和纪律。在日益网络化的旅游业中，该组织通常是一种 PPPs（public-private-partnerships, 公私合作）模式（Bell S，2004；Healey，Patsy，2006）。
Beaumont N，Dredge D（2010）提出构建有效的地方旅游治理应从下面五个维度展开：第一，积极的文化、建设性的沟通和积极参与的社区（Vernon，2005）。第二，透明度和问责制（Dredge，Pforr，2008）。透明度和问责制是良好治理的重要参数，因为它们使利益相关者感到他们的投入是值得的，在建立信誉和信任方面也很重要（Mulgan，2000）。第三，愿景与领导。第四，接受多样性，追求公平和包容。处理和接受分歧加强了对话、合作和建立共识的机会（Dredge，Pforr，2008）。通过对北斯特拉布罗克岛可持续旅游委员会的案例研究发现，委员会经常与其它参与主体进行沟通，并具有高度的信任，这表明，开放、持续的对话和共同的承诺是这个网络取得创造性和创新性成就的基础（Beaumont N，Dredge D，2010）。第五，发展知识，学习和分享专业知识。第六，明确参与者的角色和职责，明确网络的运行结构和流程。
（2）国内研究状况
当前，我国少数学者从新制度主义理论、合作网络治理、新制度经济学、博弈论等理论视角对我国旅游（业）目的地治理存在的问题进行分析并提出相关建议。我国旅游市场监管主要存在的问题集中于：第一，法律体系不完善；第二，管理体系不健全，权力运行偏失（王彬，2014）；第三，行业跨度大、涉及部门多、地域空间范围广造成执法难度大；第四，部门利益冲突（屈奇，2010）。第五，思想观念落后。
从政府视角出发我国旅游市场监管机制完善路径主要有：第一，加强行政指导； 第二，加强制度建设，完善协调监管体系与管理体制，健全审批考核制度（宋志方， 2008）；第三，组织建设。政府部门各自为政必然会导致旅游市场监管不力，应该采取协同监管的方式。全域旅游背景下，旅游市场治理的参与主体应该有企业、政府部门、行业协会、公民。旅游市场的监管模式应该逐步从单一中心管理制度逻辑转向政府管制与社会性规制相结合的多重制度治理逻辑（汤静，2017）。
互联网+时代使旅游市场发生颠覆式变革。随着旅游新业态的产生，旅游监管问题频发，投诉激增，突显出当前旅游市场急需政府的有效监管和行业自律（李琳， 2015）。互联网同时满足了旅游业以旅游者需求为中心的原则，可以为旅游业治理提供新的思路，为旅游监管部门提供及时、高效、全视野的监管信息服务（任瀚，2013），可以从机制创新与诚信体系的创新来改进旅游市场监管模式：第一，机制创新。建立准入机制、健全监管机制、构建监管标准体系（李云鹏，段国强，沈玉华等，2013）。建立“四位一体”的综合治理模式，利用互联网技术构建旅游网络平台、行业协会和社会监督协同旅游主管部门对市场进行监管的共治监管模式（薛丽，2018）。第二，加强诚信体系建设。耿勇，王毅等（2017）提出利用互联网技术建设旅游信用监管平台——旅游信联网，用于服务政府监管部门、行业协会、涉旅企业及游客等全旅游产业链，以实现旅游市场科学监管和诚信发展。
综上而言，国外学者对旅游业的研究长期以来基本都从治理的视角出发。而我国无论是旅游业发展的实际情况还是学者们的研究视角，都从治理视角来关注旅游业的发展以及对全域旅游投诉管理问题的探讨学术成果尚且较少。
2.2理论基础
本文以政府主体为起点，以整体性治理的视角为研究出发点对全域旅游投诉管理问题展开研究。本文所应用的理论主要为政府流程再造和整体性政府理论。本小节将对政府流程再造理论与整体性政府理论结合前人的研究成果进行介绍，同时为下文提出本研究的理论逻辑框架作铺垫。
2.2.1政府流程再造理论
政府流程再造（GPR）理论的理论起点是企业的业务流程再造（BPR）和政府再造（Reengineering government）。政府再造是为了提高组织的综合质效、适应、创新等方面的能力，通过对组织机制、结构，包括文化、责任、目标、权力、激励等全方位的彻底重构，并最终实现对公共组织、公共体制的全面的变革（戴维.奥斯本， 特德.盖布勒，1996；David Osborne，Ted Gaebler，1995[1]）。
企业业务流程再造理论的产生与发展以迈克尔.哈默（Michael Hammer）为主要代表人物。由迈克尔.哈默和詹姆斯.钱皮（Michael Hammer，James Champy，1993） [2]合著的《再造企业——企业革命的宣言》一书奠定了企业业务流程再造理论的基础。该书中将业务流程再造定义为对企业的所有业务工作流程包括文化、价值理念进行全新的思考，全面的改革，以帮助企业转向现代化运营，提高企业的服务质量、降低企业成本、提升企业发展速度（迈克尔.哈默，詹姆斯.钱皮著，王珊珊，等译， 2007）。随后业务流程再造在企业实践中以及学术界都掀起了研究地热潮，学者们从不同的角度对 BPR 进行了阐释，尽管视角不同，但其概念的核心都是围绕关键要素间的链接流程，目标都是提高组织绩效与企业竞争力。业务流程再造的流程主要包含四个要素：流程改造、战略管理、管理信息系统、组织控制。业务流程再造的主要特点有：第一，顾客至上为宗旨，强调顾客需求与顾客满意；第二，业务流程变革为核心，关注对业务流程进行整体的、全面的、根本的再设计；第三，以人为本，
重视团队建设；第四，企业价值观重构；第五，业务流程再造需要企业高层管理者的推动同时要让各个层级的员工都参与变革。
政府流程再造是西方国家在进行政府改革过程中，将企业管理的流程再造思想借鉴到政府管理当中，最终形成一套关于政府流程改革的理论。政务流程包含服务流程、支撑流程、管理流程三类（汪玉凯， 张勇进，2007）。它是政府和其它公共管理机构提供公共服务或进行公共管理所发生的结构化的连续事件链。政府流程再造的关注中心同样是流程，政府流程再造的目标同样是通过对流程的改造提高政府管理绩效。借鉴企业流程再造的内涵，政府流程再造一方面是指对传统社会管理和公共服务方式的改革与创新，另一方面体现了以“公众需求为导向”的核心理念（姜晓萍，2006）。
以服务响应链为基础的政府流程再造是一种适应当前时代要求的 GPR 模式，它以数字化思维对政府流程进行创新，这种 GPR 思想充分体现出“以公民为中心”和“一站式”服务的理念，同时很好的解决和避开了过去政府服务流程中的诸多弊端与障碍，具有较强的可控性、更低的实施难度等特点（陈明亮，2003）。作为服务型政府建设的重要组成部分的政府运行流程再造应依循新型公共服务和民生社会建设两个维度，依次经历完善传统服务流程和构建新型公共服务流程两个渐进阶段，兼顾实体性和虚拟性两种类型流程的再造，依赖于电子政务作为技术支撑，对内部业务系统进行优化以及对外部服务平台流程进行再造（杨路明，2005；胡宁生，2011）。
2.2.2整体性政府理论
整体性政府在国外又称之为，联合政府（jointed-up government）、整合政府
（holistic government、whole-of-government）。整体性治理理论建立在数字（电子）化时代的全面来临背景之下，面对信息技术快速发展、全球范围内公共问题不断复杂化、新公共管理逐渐式微，政府不得不探索新的适应时代要求的治理方式（竺乾威，2008）。它是针对在 20 世纪 80 年代和 90 年代初新公共管理过度强调竞争导致部门分散和政府破裂化的回应（吕俊平，2011）。Andrew Dunsire 在 1990 年提出整体性治理概念后，佩里.希克斯（Perri 6）最早开始对整体性治理进行理论研究。整体性政府治理理论已经提出受到了西方国家的强烈欢迎，英国布莱尔政府率先展开了协同政府改革。随后，世界范围内掀起了整体性治理改革热潮，美、加、澳、新西兰等国家紧随英国之后开始了自上而下的全面改革。
佩里.希克斯（2002）认为整体性治理区别于新公共管理致力于打破官僚制的努力，它依旧承认官僚制作为政府内部体制基础的价值。整体性治理的核心就在于解决政府治理碎片化和空心化问题，帮助政府有效实现治理目标。它表示要有效解决横向和纵向内部及两者之间不协调并打破政策之间相互排斥的目标，从而将不同利益相关者有效聚集起来，将政策有效融合，共同形成协同效应，最终为公民提供无缝隙而非零碎的服务（Pollitt C，2003）。整体性政府以功能再造为组织基础，为治理改革提供基础性原则；以问题解决得导向为方法论，为治理改革提供实际支撑；以公众需求为价值基础，为治理改革提供路径依赖和方向指引（谢微，张锐昕，2017）。整体性治理为涉及多领域、多层级、多部门及多地域的复杂公共问题的解决提供了新思路。整体性治理实现得关键性要素是构建整合、协调、信任的机制以及三者之间的相互配合（胡象明，唐波勇，2010；高建华，2010）。
整体性治理具有广泛的实践价值。它不仅可以应用于政府的行政体制改革，还广泛应用于多个领域。国内外学者多以案例分析的方法对整体性治理的具体应用场景进行研究，形成了丰富的研究成果。当前整体性治理主要涉及到的领域，如危机管理、教育、健康医疗、生态环境、信息网络安全、社会保障、民生问题等。整体性政府在我国政府治理中的应用最为显著的就是大部制改革及政务服务改革。
尽管希克斯看来，整体性政府是渐进式、贵族式、碎片化、整体性、协同型五种政府类型当中的最佳模式，但整体性治理不是绝对至善至美的理论，也面临着一些改进的问题。整体性治理存在最大的障碍是来自政治系统自身的反对（胡象明， 唐波涌，2010），以及管理维度即横向管理与纵向管理间的矛盾（Bellamy C, Perri， Raab C，2005）。刘波等（2011）整体性治理由理论走向实践面临着三个方面的问题：一是意识过于注重信息技术的应用而忽视了社会政治因素；二是现有官僚制科层结构与整体性治理扁平化趋向的矛盾；三是现有公务员知识能力结构无法满足其要求。胡佳（2009）整体性治理可能带来地方利益集团成长、多元主体利益协调、公共服务责任界定等问题。分工和专业化是现代组织的必然特征，这意味着网络化治理方式难以实施。此外，整体性政府是否将继续成为有力的改革运动，或者是它将被新的改革举措所代替而逐渐消失是其需要面临的关键性问题（Page，2005）。
整体性治理应该是一个长期的、选择性的及合作的工程，并不是政府可以通过决策“拥有”的项目，因为它需要时间来将所有必要的元素进行连接，利益相关者要充分发挥其职责并建立起良好的信任关系（Pollitt C，2003）。Howes M（2014）通过对多起复杂公共问题的解决为案例，提出整体性治理需要进行的五项关键性改革： 制定共同的政策愿景、采用多层次规划、整合立法、构建网络组织以及建立合作资金。希克斯（2002）认为，整体性治理制度化需要充分的条件：（1）社会经济条件；
（2）远见与愿景；（3）利益；（4）组织；（5）情感依附；（6）实践。
整体性治理的成功或失败的评估应从三个方面展开：第一，专注于“最佳实践”，正确的事情正在被落实到位；第二，直接征求利益相关者的意见；第三，设法以改进的政策、方案和项目的形式确定汇报取得的成果（Pollitt C，2003）。
2.3本文的理论逻辑框架
整体性政府治理是为解决复杂公共问题，提高公共部门服务质效，并根据具体问题来加强组织协调、打破组织间的碎片化所采取的一系列对应措施。它并不是完全统一一致的治理理念与工具，也并不适合于一切公共问题的治理，应将它视为一个总括性术语或伞概念（Ling T，2010）。所以，整体性政府治理并没有统一一致的逻辑框架，对治理模式的探索应采用探索性的、社会建构主义的视角，并且要避免对什么是好的治理模式做出假设，它只能由参与者从“内部”根据他们自身的价值体系来定义（Beaumont N，Dredge D，2010）。本研究提出整体性政府的构建应从启动层和构建实现层两个层次出发，然后从组织架构和技术应用两个维度展开。技术的应用包含对内业务系统的整合与对外服务流程再造。组织架构层面的变革与政府内部业务系统相互融合、彼此支撑，且服务于政府对外服务流程的再造。构架整体性政府的最终价值实现在于服务公众并获取公民满意。
图 2-1 研究理论逻辑框架图
整体性政府改革在西方国家有着丰富的实践经验，可以供其它政府借鉴与参考。英国和新西兰都包含了比较明显的等级命令成分（Perry，2005），通过等级形式加强中央权力意味着首相办公室在政治和行政方面的强势地位，例如英国、澳大利亚和新西兰（Auccoin，2006）。英国最先发起的协作政府改革，此改革由布莱尔政府内阁部主导，内阁部倡导坚定的将联合倡议战略领导地位交给一名或多名高级政治家， 建立直接政治参与地高层协调机制或指导小组。澳大利亚政府中央部门“整合领导” 战略（Podger，2004）,建立内阁执行处来推动整体政府改革。可见，强有力的领导力推动是各政府进行整体性政府改革的起点。
组织结构变革。要想解决新公共管理的碎片化，实现政府治理目标，政府必须对组织结构进行改革，打破传统的官僚制职能部门化（彭锦鹏，2005）。
责任共同体。新型组织结构的有效运转需要组织成员之间能够相互信任、利益相关以及情感上的认同，这就需要通过信息技术的运用使其构成责任共同体。跨边界协作会在责任领域出现“模糊逻辑”，新型责任制度演化趋势之一就是责任共担
（Wilkins P，2002）。责任本就是组织文化的一种表现，所以责任共同体的构建也内涵了对组织软文化的构建。
伙伴关系。随着治理全球化，在处理复杂公共问题时，仅仅依靠政府部门无法实现良好的治理。非公共部门已经成长为治理的一个重要的主体之一，且其对公共问题的治理有着政府部门所不具备的优势与资源。为了实现善治，政府必须选择与非政府部门展开合作治理。
信息技术应用。整体性治理除在机制架构上的改革外，很重要的就是依赖于信息技术的应用。一方面，针对政府内部通过建立统一的业务系统，使跨部门之间形成互联互通互享的环境，实现跨部门资源、数据、信息共享和业务协同。另一方面， 面向公众和社会通过服务流程再造改进政府服务。
3 云南省全域旅游投诉管理问题分析
本章是本核心章节的主要前提。只有通过对问题及其背后的原因进行分析，才能够挖掘全域旅游投诉管理该如何进行创新。本章节首先对云南省“一部手机游云南”改革前全域旅游投诉基本情况进行分析，以帮助本研究能够更加清晰地了解当前云南省全域旅游投诉管理的特征与整体状况。其次，本研究将通过访谈调研对云南省全域旅游投诉管理的状况及其存在的问题进行分析。最后，本章节将对问题产生的原因进行分析。
3.1全域旅游投诉基本情况
本小节将从投诉总量、投诉对象、原因、地点出发，对云南省全域旅游投诉的基本情况进行分析。最后，对云南省全域旅游投诉基本状况进行总括性的介绍。
3.1.1投诉总量
云南省旅游投诉总量近年长期位居全国前列，类似丽江打人事件等恶性旅游事件频发，对云南省旅游满意度及相关部门的公信力造成不良影响，且对当前作为云南省带动经济增长与拉动就业的支柱性产业旅游业形象产生较大影响。
云南省旅游投诉总量在 2014 年至 2016 年呈现不断增长的趋势。在人民网旅游投诉 3.15 平台（以下简称，3.15 平台）和人民网地方政府留言板（以下简称留言板） 上，2015 年投诉总量比2014 年分别增长61.8%，390.8%；2016 年比2016 年增长31.5%， 78.8%。由此也可以看出，旅游者最初倾向于使用 3.15 平台进行投诉，随着政府对留言板的重视程度以及留言板在公民中的知晓度、影响力不断提升，公众更倾向于使用留言板进行投诉。
3.1.2投诉地点、对象、原因
由于云南省旅游行政部门从 2017 年才开始对外公开旅游投诉相关数据且数据信
息有缺失，本文采用记录更连续和完整的人民网（旅游投诉 3.15 平台和地方政府留言板）两个平台上 2011 年至 2017 年的旅游投诉网络文本数据对云南省旅游投诉基本状态进行研究。本文通过爬虫软件对所需数据进行爬取，其中，旅游投诉 3.15 平台共获得 916 条数据，地方政府留言板共获取 2688 条。随后，本文利用 Rost Content- mining 文本数据分析软件对数据进行分析。利用软件进行分词、剔除无意义词、提取高频词后，本文又剔除了云南、旅游两个不能反映相关投诉信息的高频率词语后， 构建出了云南省旅游投诉文本语义网络结构图。
对比三个语义网络结构图可以发现，两个平台上所反映出的旅游投诉地点、对象和原因具有高度相似性。但是，三个语义网络结构图又存在着各自的特点，从图3-2 可以看出，游客在投诉时更倾向于省委书记和省长的留言板进行投诉。图 3-2 和图 3-3 可以看出，游客在地方政府留言板上对于云南省旅游投诉内容描述措辞、态度表达相对委婉，而图 3-4 游客在人民网 3.15 平台上的投诉表达更为直接，直奔题。从图 3-2 与图 3-4 可以看出，为了引起政府人员的注意和重视，游客在标题（主题）描述上用词会更偏向夸张。
图 3-2 和图 3-3 两个结构图可以看出，云南省旅游投诉对象以导游、旅行社和旅游购物商家（店）为主要对象，其中对导游的投诉占据整个语义网络的中心。从人民网 3.15 平台上旅游投诉分类统计进行统计，发现，景区（48.1%）占据着最高的投诉比重，其后依次是旅行社和导游。这个结果可能是因为旅游者的旅游购物行为常发生在旅游景区而导致。三个结构图同时反映出，云南省投诉地点以丽江、大理、昆明为主。其次，旅游投诉相对较多的是迪庆、香格里拉、西双版纳。投诉原因主要围绕翡翠、藏药等高价商品所发生的强制消费、强制购物、受骗、退货几个方面，同时从结构图可以看出，它们在整个旅游投诉中占据重要位置。
3.1.3投诉总体情况概述
人民网旅游 3.15 投诉平台的投诉数据显示，从 2011 年开始，在该平台上对各省份投诉中，云南旅游投诉量多年“霸占”全国榜首。此外，类似丽江打人事件等恶性旅游投诉频发，且出现《云南省副省长参团旅游，被购物商店“1 对 1”强迫消费》等轰动网络的舆情事件，造成云南省旅游满意度及旅游形象急剧下降，对当前作为云南省带动经济增长与拉动就业的支柱产业旅游业带来了巨大的冲击。国家相关部门对云南重点地市旅游部门，多个重点景区进行通报批评、责令其整改并对其进行重点监督。
此外，由于互联网的飞速发展，我国网民已达到 8.29 亿，49.5%的网民选择网
络进行旅行预订[1]，移动旅游用户规模达到 6.2 亿[2]（数据来源：携程网、马蜂窝、驴妈妈；“游云南”大数据中心）。人民的生活生产方式，行为都越来越依赖于网络平台，而网络的交互行、便捷性、传播快速性都使得旅游投诉的影响力呈几何倍数增长，云南省也经历过多次网络旅游投诉负面舆情带来的沉痛教训。在多重压力的推动下，云南省政府必须开始着手彻底整治云南省旅游市场乱象，进行旅游投诉管理改革，重塑云南旅游产业。
3.2全域旅游投诉管理状况
本小节基于访谈调研结果的基础上，从云南省旅游行政管理部门内部管理运行机制、对旅游市场参与主体的监管、对公众的服务三个角度出发来分析当前云南省全域旅游投诉管理的基本状况。
3.2.1管理体制机制
（1）横向管理机制
在旅游投诉管理部门方面，调研发现，县级政府部门一般不设专门的旅游投诉管理部门，多数州市县旅游投诉归质检所负责，存在少数市县由旅游局的行政科或者工商局来管理旅游投诉。其中，昆明市的旅游投诉管理部门在云南全省最具有典型性。昆明市成立了专门的旅游投诉管理指挥中心，有专门的办公地点。由昆明市旅游发展委员会投诉科牵头，18 个横向部门派驻工作人员组成指挥中心。此外，指挥中心将全市旅游投诉专线接听服务外包给市长热线的服务团队，由专业接听人员进行受理并分发给相应的部门进行处理。
在投诉受理上，首先采取首问负责制。最初接到投诉的部门及工作人员默认为处理投诉的首办责任人。责任人对于属于受案范围的要及时处理，不得推诿；不属于职责范围的，记录信息后移交至相关横向部门。对于不属于本部门管辖的投诉， 横向部门间基本采用告知投诉者不归本部门管辖，同时向投诉者说明该向哪一部门投诉。
在横向管理机制上，昆明、丽江、大理、西双版纳等重点地区试点“1+3+N+1”
三级联动管理机制。
大理州具体的执行情况：成立隶属于州政府的综合指挥中心（实体）。2017 年 6 月份该中心人员到位并逐渐开始运转，17 人负责执法，计划再添 4 人；指挥中心办公点常驻（坐班）7 个横向部门——旅游工商、旅游警察支队、质监局、食药监局、发改委、交通局、旅发委。大理州投诉主管部门是投诉执法大队（质检所），指挥中心和执法大队与质检所是两个牌子一套人马。在县市区中，大理州 12 个县市有 6 个重点县市也已经全部完成指挥中心的建立和组建 1+3+n 的模式。指挥中心设有电话专线——4008728177，2017 年 10 月份正式使用，有 8 个坐席，24 小时接听，会通过短信和公示的方式对来大理的游客进行宣传，以此实现指挥中心对投诉处理的有效性。
西双版纳州具体实施情况：2016 年 2 月，建立"1+3-N+1”的综合监督平台，组建旅游市场监管综合调度指挥中心。各相关旅游整治成员单位抽调 2 名工作人员到指挥中心集中办公。按照“1+2+2”(1 名民警、2 名辅警、2 名景区保安)的配置，成立了州旅游警察支队。在野象谷、原始森林公园、植物园等 16 个景区景点设立旅游警察执勤点。州工商局设立了旅游监管科，三县（市）市场监督管理局在综合执法大队加挂了旅游监督管理分局的牌子。州旅游执法大队最初具有编制的工作人员有20 个，现在只有 6 个，投诉科仅 2 人。
普洱市的实行情况：普洱市旅游市场秩序整治工作领导小组由发改委、公安、民政、法院、交运、旅发委、运管、工商、质监、食药监等共 22 个单位成员组成， 共同负责全市旅游市场秩序整治的领导工作。2017 年 4 月，市级综合调度指挥中心开始运行，主要从旅发委、价格监督检查局、工商局市场规范管理科、道路运输管理局客运科、旅游执法监察支队、公安局治安支队等部门抽调人员进行集中办公， 县级单位未组织人员集中办公。
根据试点州市的调研结果分析发现，各州市在具体进行三级管理机制改革时各自有其特点。哪些横向部门参与综合指挥中心各州市不统一，但旅发委、工商、公安、发改委、交通、质监局、食药监 7 个横向部门均有参与。各地市三级联动管理机制所具体涉及到的横向部门，运行方式，人员配置，机构编制，隶属关系存在一定差异。
（2）纵向管理
纵向来看，云南省各级旅游行政部门都会接收并处理投诉，但省、市级部门几乎不参与旅游投诉处理，只起到对下级的督导作用。云南省旅游投诉处理基本处于上级转办，层层转交。上级部门一般不参与具体投诉处理，基层部门（县级综合调度指挥中心及县级以下单位）任务相对繁重。但对于下一级无法处理的投诉，上级一般不参与处理调解，只对下一级的处理过程进行审核；若下一级处理有问题则将投诉退回至下一级重新处理，若无问题将直接做结案处理，终止投诉处理。
对于采取先横向后纵向还是先纵向后横向的合作机制，横纵向部门存在意见冲突。云南省工商局分发系统采用先垂直、后横向的自上而下的分发方式。而西双版纳旅发委相关负责人提到“旅游投诉的分发应该明确到具体的主管部门，尽量不要进行联合办公”。反映出旅游行政部门寻求横向部门合作的窘境，导致旅游行政部门不愿出现联合执法的场景。大理州旅发委负责人讲到，希望上级部门根据案件的种类及重要程度对事件进行梳理后进行转发，帮助基层单位减轻工作压力。
（3）信息反馈与公开
投诉处理信息反馈包括对投诉人的反馈及对上级部门的反馈。旅游投诉处理信息公开主要指政府和各涉旅企业、组织机构向公众公开或开放自己所拥有的信息， 使其以尽可能简便的方法获得相关信息。
对游客的反馈方面。目前，各景区投诉案件处理结果都会向投诉人进行反馈。对游客的反馈主要以现场反馈及电话反馈为主。针对无法当场处理的投诉，接待人员首先会根据游客的投诉填写《游客投诉登记表》获取游客的联系方式，然后要求在规定的处理时限内第一时间通过投诉人的联系方式主要以电话、短信等方式告知投诉人案件情况。对游客的抽样调查结果显示，有大约 57%的受访者表示自己更倾向于通过电话通知自己处理结果，认为电话沟通最直接有效，其次是希望通过短信通知和现场反馈。
对于上级部门或综合调度指挥中心的反馈。调研中，大多数景区（例，普洱市国家公园）表示一般性投诉案件不会向上级进行汇报反馈，只有重大投诉事件才会向上级行政部门汇报。对于重大游客投诉事件，市场营销部还需将投诉处理决定上报公司总经理，再由总经理决定是否上报上级旅游行政主管部门或行政相关部门。曼听公园和傣族园景区负责人表示，由于大多数投诉人不愿填写投诉登记表，因此景区对于一般性投诉案件基本没有进行存档，基本不会向上级政府部门反馈，只将投诉处理结果反馈给游客。对于投诉处理信息需要向上级部门反馈，多数调研对象表示会有电子和纸质存档，但以书面材料向上汇报为主。
对于投诉信息公开，调研发现，多数景区及旅发委未对本单位投诉处理信息公开情况进行介绍说明，只有丽江和中科院热带植物园负责人表示会定期将投诉处理信息在景区官网或内网进行公示。
3.2.2对旅游市场参与主体的监管制度
根据调研结果，云南省各级旅游综合执法大队定期对市场进行抽检。各级旅游行政部门对旅游市场的诚信监督主要依靠旅游失信“黑名单”机制，各级旅游行政部门会定期以红榜和黑榜的形式对外公布诚信和失信的市场参与主体名单。
除国家正式颁布的法律法规及规范性文件外，云南省对旅游市场主体的监管主要依靠《云南省旅游发展委员会关于印发云南省旅行社经营行为评价及重点监管办法的通知》、《云南省导游人员服务质量综合评价办法》。
3.2.3对公民的服务流程与效率
（1）投诉处理流程
各级部门都有一套旅游投诉处理流程，不同层级接收到的旅游投诉主来源有着一定的差异性。根据流程图展示，省级旅游综合执法大队，更多的是游客的异地以电话方式进行的投诉，投诉处理流程最为复杂；市级的相对较为简化，但同样以接受非现场投诉问题为主，而且流程中涉及投诉的转办及协作处理；景区主要以接收现场投诉为主，投诉处理流程更加细化更多涉及到具体的处理细节。本文将在附二中展示相关旅游投诉处理流程图。（省级：云南省综合执法大队；市级：昆明市旅游投诉中心；景区：西双版纳曼听公园）。
（2）投诉处理效率
我国现行《旅游投诉处理办法》第二十五条规定，旅游投诉处理机构在受理旅游投诉后，应在 60 日内办结完毕。对云南省而言，2014 年 5 月 1 日正式实施的《云南省旅游条例》规定旅游投诉处理机构在收到投诉之后，3 日之内告知投诉者是否受理，被投诉对象 5 日之内应给出书面回应，45 天内处理完毕。
访谈结果显示，各地区的办理时限都不一，对于一般投诉多数地市州的处理时限为七个工作日（如：大理、丽江），能够现场处理的尽量现场处理完结。多数县级旅发委表示一般投诉案件在 5 天之内完结，少部分表示 24 小时之内可以完结。对景区而言，则认为一般性投诉事件比较简单，对此类投诉件的受理时限要求比较严格， 如：曼听公园表示对于简单的投诉一般能在 1 小时之内处理完毕；中科院热带植物
园规定在 2 个工作日内受理投诉并处理信息反馈给投诉者；丽江古城保护局则表示
一般案件的投诉时间一般是 24 小时；玉龙雪山景区的处理时间为 8 小时，提倡当日事当日结；黑龙潭景区的表示一般根据实际情况处理，但主要是当天，时限较短。
整体而言，对于一般案件的处理时限，多数单位基本能实现七个工作日内完结。通过对 99 名云南游客进行的调研得知有大约 33%的游客希望发起投诉后在 24 小时之内得到反馈。因此，尽管各地旅游投诉处理时限均在国家规定范围之内，且相比国家规定处理效率更高，但相比企业对投诉处理的效率及游客期望的投诉处理时限差距较大。
3.3全域旅游投诉管理问题
本小节将根据上文访谈调研的结果所形成的云南全域旅游投诉管理的状况分析，并结合本文的理论逻辑框架对云南省全域旅游投诉管理问题进行分析。
3.3.1条块分割，各自为政地方政府间，各州市在使用国家及省级统一的投诉业务系统外，建设本地区独立的投诉渠道。横向部门间，工商、旅游质检、民航等都有本部门的旅游投诉管理业务系统，相互之间业务系统不衔接，数据信息不共享。此外，由于我国长期存在旅游行政部门（文化与旅游局）作为旅游市场管理的主体其管理权限与旅游市场的综合性而实际涉及到的管理范围不匹配的情况，又由此造成旅游投诉最主要的受理主体（旅游行政部门）无法调动其它部门进行合作的形成条块分割状态。多名县级旅游委负责人表示需要横向联动时要向上级进行请示，否则无法直接请求横向部门配合。在涉及属地交叉的旅游投诉，也需要上级进行协调后两地进行联合处理。
政府内部的条块分割导致投诉系统的重复建设，浪费社会资源。云南省旅游投诉最初统一使用 96927 热线服务系统，随着州市建立自己的投诉服务系统，96927 系统仅剩昆明、普洱在内的四个州市在使用。此外，各州市政府分别建有地方智慧投诉系统，由于系统过于分散，且在游客中的知晓度不高，使用情况不乐观，逐渐被游客和政府淘汰。由于部门之间各自为政，政府投入建设投诉系统的资源付之一炬， 造成巨大的社会资源浪费。
3.3.2业务流程繁琐、落后，投诉处理效率低
根据对政府工作人员的调研，国家要求的投诉处理时限为 60 天，云南省政策规
定为 45 天，实际要求为 15 天，由于需要对投诉者进行相关证据的收集，多数情况
无法在 15 天内处理，除特殊情况可申请一次延长外，延期就会受到考核。全域旅游背景下，旅游者的投诉对象、地域会存在无法完全界定清楚的情况，常常会出现当前所在地并不是真正的旅游投诉地。根据调研结果，云南省旅游投诉处理不仅转办效率低下、处理效率也较慢。旅游投诉管理部门对旅游投诉的转办通常依靠电话转办，证据的搜集往往依靠投诉者进行邮寄。这种旅游投诉方式必然会使处理时间延长，影响处理效率，而且会影响旅游者对政府的信任度、对旅游目的地的满意度。
3.3.3社会协同合作不足
全域旅游背景下，旅游市场应该是由政府、企业、社会公众（目的地居民、游客）共同参与治理的新的旅游发展模式。而政府尚未转变思维模式，依旧坚持政府自身是市场的治理主体，市场的参与主体是涉旅企业和行业从业人员，社会公众仍被排除在旅游市场治理的主体之外。
在国外，旅游行业已经形成成熟的行业协会监管机制。我国旅游业起步相对较晚，虽然成立有中国旅游行业协会、旅行社行业协会、旅游饭店行业协会等旅游产业相关行业协会，但相关行业协会的作用基本限于政府相关信息的上传下达，行业动态的发布。云南省政府并没有积极寻求行业协会合作，发挥行业协会对涉旅企业监督的独特优势。以购物投诉为例，由云南省旅游投诉的基本特征分析可知，云南省旅游购物投诉主要对象以珠宝为主。由于买卖双方信息不对称，消费者由于缺乏专业知识并不能对其做出较为准确的判断，使卖方占据市场的主导地位，这就容易造成游客遭受卖家欺骗。游客只能在交易结束后，经由专业人士鉴定商品的价值， 寻求途径进行权益申诉。由于珠宝作为特殊商品，政府对珠宝类产品也无法实施有效价格管制。行业协会对本行业的监督优势本应积极发挥，但云南省政府并没有积极推动珠宝协会发挥其行业监督的作用，并可以向消费者提供珠宝鉴定服务的价值。
3.3.4信息公示公开制度不完善
云南省虽然出台了旅游投诉处理条例，但对于各类旅游投诉处理的基本流程、方案、结果 均没有相关明确规定。访谈结果也表明，云南省政府及涉旅企业并没有形成系统投诉信息的反馈机制与公开公示制度。
对于旅游投诉数据公示，原国家旅游局 2010 颁布并开始执行的《旅游投诉处理办法》第二十七条明确规定，旅游投诉处理机构应该每季度公布旅游者的投诉信息。根据访谈结果，多数政府旅游行政部门及景区虽然会对旅游投诉信息进行存档，但是旅游投诉相关数据信息并不会对外公示公开。通过对云南省多个旅游政务服务网站进行访问，各级旅游行政网站会对行业失信企业及人员进行黑榜公示，但很少有公布旅游投诉统计数据的详细情况。云南省旅游发展委员会对旅游投诉数据从 2017 年开始公布，但所包含的信息量很少。对比河南、江苏、浙江等地，云南省旅游投诉公示制度仍有较大的改善空间。
此外，云南省旅游市场管理也存在法律法规、行政监管等方面的制度不完善。由于，法律制度落后时全国各地的通病，故本文不过多赘述。
3.4管理问题的主要原因分析
本小节主要根据上文分析所发现的云南省全域旅游投诉管理存在的条块分割， 各自为政、业务流程繁琐且落后，投诉处理效率低、社会协同合作不足、信息公示公开制度不完善问题所内涵的原因进行分析。
3.4.1部门利益冲突
横向按专业管理且专业化分工不断细化进行的部门分割，与纵向按层级进行的划分，形成了我国“条块”交叉综合管理的体制结构。“条块分割”的体制天生的缺陷，导致部门之间合作的不顺畅。基层服务提供者 (县级旅发委）在需要进行横向部门联动或者跨地域联合行动时，需要请求上级给予帮助，可见相对于纵向协调， 横向合作的问题更大。
职能分工的交叉带来部门间管理权限责任存在模糊交叉地带，进而为部门利益冲突提供了发展空间。例如，对于景区的管辖权限。住建部、林业局、文化与旅游部、国家公园管理局、文物局均有管辖权。一切个人和团体都是“理性经济人”，只会选择自身利益最大化的行为。管理部门会对有利可图的事情进行争夺，谋取利益， 如处审批权与罚权；而对于无利可图的职责或义务自然进行相互推脱、相互扯皮。所以，横向部门往往对于涉及到行政处罚的旅游投诉案件表现积极，而对于一般性旅游投诉案件进行推诿。
3.4.2缺乏业务流程再造
业务流程繁琐（具体流程图可参考附录二和图 11）：通过调研发现，游客进行旅游投诉的整个过程过于繁杂。首先，需要寻找正确的投诉受理部门；其次，要与政府部门进行沟通（表明诉求，提供证据）；再次，等待政府内部流转；然后才能到达实际投诉调解过程。繁琐的流程必然导致投诉处理时限过长，不但无法达到投诉者的期望值，也使得基层政府部门常常因延期处理而遭受上级考核。
业务流程落后：根据调研结果，云南省旅游投诉受理与处理没有实现旅游投诉管理的信息化、平台化。旅游投诉的分发与转办以纸质文档为主，其次是电话分发， 较少采用电子平台，材料的提交或证据的搜集往往依靠邮寄。
政府为公提供电子化旅游投诉服务一直以来在政务服务改革中被忽视，甚至被认为不属于政务服务。所以，旅游投诉服务电子化水平十分落后。就当前情况来看， 多数省份已将旅游投诉服务纳入政务服务改革范畴，不断提高对旅游投诉管理的重视程度。
3.4.3缺乏与非政府组织的合作动机
相对于政府部门内部，政府部门与非政府部门之间的相互不信任，使得政府更是缺乏寻求与非政府部门合作的动力。受计划经济影响，我国政府长期包揽了几乎一切公共行政服务。又由于路径依赖关系，政府部门也惯性上以实现公共利益为自己的职责与义务。一方面，政府认为非政府组织是的竞争者，而非合作者，两者是博弈关系。另一方面，由于缺乏了解，政府会质疑非政府组织的能力，担心非政府组织为自身带来不必要的麻烦。此外，公众在这种模式长期的影响下，也会对非政府组织的权威性、合法性产生质疑。加之，旅游行业协会在自身因素和外部原因双重作用下并没有向社会展示在其提供旅游公共服务方面的独特优势与能力。
3.4.4数据隐私与部门利益
信息化时代，社会逐步走向透明化，这种透明使公民和组织都担忧自身的隐私及安全。无论是公民个人还是政府部门都想保护好自己拥有的数据信息。此外，对于公共部门而言，数据的不公开、不透明可以为其带来诸多利益，例如，保护自身享有的特权、方便内部决策的顺利通过而减少外部干预的压力、掩盖管理及决策上的失误等。所以，公共部门及其内部工作人员往往对于公开行政数据信息的公开、公示、共享进行本能以及非本能地抵制（臧姗，2012）。
旅游投诉数据反映一个地方旅游服务质量的好坏，从而折射出政府管理与服务的能力与水平。尽管国家要求进行旅游数据公开，地方政府由于担心旅游投诉数据公开会对政府形象和地方整体形象产生不良影响，故在旅游投诉数据公开方面采取不公开或选择性公开。尤其是，近年来，云南省各类旅游投诉量大增，而且在网络平台上多次因旅游投诉引起大面积负面舆情的爆发。云南省地方政府部门可能出于保护自身形象而选择旅游投诉数据的对内公开而不对外公开。
3.5本章小结
本章节首先通过对有关云南省旅游投诉的网络文本进行语义网络分析，以对云南省旅游投诉总量、投诉对象、投诉诉求及原因以及当前云南省旅游投诉整体状况， 即云南省进行旅游投诉管理改革的背景有基本的认识。其次，通过实地访谈调研对云南省旅游投诉管理状况进行研究，研究发现，由于当前我国政府管理体制的弊端、缺乏政府业务流程再造、社会协同治理意识不够、维护政府利益等原因造成云南省全域旅游投诉管理存在内部管理机制的条块分割，各自为政，业务系统分散化、服务流程繁琐、落后，投诉处理效率低下，社会协同合作治理不足、信息公示公开制度不完善等问题。通过第三章对云南省全域旅游投诉的基本情况，管理的现状、问题、原因的详细分析，为第四章全域旅游投诉管理创新的研究作了良好的铺垫。
4 “游云南”平台全域旅游投诉管理创新
全球范围内，由于受到新的治理意识形态（如新自由主义、新公共服务）影响， 平衡分裂与整合、个性化与共同的目标追求、市场压力及文化凝聚力成为各国公共部门面临的一大挑战（Lagreid，Wise，2007）。地方政府通过改革和重组适应社会和经济发展的需要成为各国的共同特征，如我国的大部制改革、政务服务改革等。在西方国家，地方旅游治理更偏好于被认为是能够促进经济增长，提高地方旅游产业竞争力的治理形式，即在私营、公共和志愿部门之间建立合作联盟，如网络化治理、公私伙伴关系（PPP 模式）、业务外包或创建联合公司（Dredge D，Jenkins J，2007）。
面对内外双重因素带来的旅游业治理压力，云南省政府必须寻求治理模式的转变，因为有效的地方治理是实现可持续旅游的整体和平衡方法的核心要素（联合国环境规划署，2003）。本章节将主要分析云南省政府如何进行全域旅游投诉管理创新实现地方旅游治理范式的转变。
4.1领导力：行政权力与政策支持
整体性政府治理改革的推动首先要有领导力的支持。本小结将从行政权力支持与政策支持两个方面分析云南省如何通过领导力的支持来启动“游云南”全域旅游投诉管理创新改革。
4.1.1行政权力支持
“边界”一直以来在公共行政服务中发挥着核心作用，因为它定义了组织应该负责的事情以及其权力与职能（Kettl D F，2006）。受边界管理模式的影响，公职人员逐渐形成各自为政，严守自己界内职责与权力的思维。随着社会治理问题复杂化， 边界的界限越来越难以界定清晰，使得边界管理变得越来越困难。尽管明确组织的边界依旧是重要的和有必要的，但政府坚持这种绝对的边界管理思维必将造成政府部门间沟通效率低下、沟通成本上升，为社会治理增加巨大成本。由于部门间存在利益纷争、彼此不信任，依靠分散的职能部门自身进行自我革新打破边界思维，走向整体性治理基本是无法实现的。所以，政府要想打破边界，走向整体性政府，必须有最高行政权力的支持，并由一人或多人组成的领导小组进行统一领导。例如， 英国在协同政府改革中成立了“社会排斥小组”和“战略沟通小组”。新西兰和澳大利亚等国家改革同样是成立了专门的领导小组。云南省在推进旅游投诉综合管理迈向整体性治理的过程中地方最高行政官员阮成发在其中发挥着关键性作用。省长阮成发牵头提出依托“一部手机游云南”平台实现地方旅游业的综合治理。为推动横向部门能够有效配合改革以行政权力的权威为改革创新注入了行政命令推动力，开启了云南省旅游行业治理和旅游产业升级的新篇章。
在最高行政领导人提出治理改革后，云南省政府由更为专业的管理者旅游部门
（云南省旅游发展委员会，现云南省文化与旅游局）成立专向工作核心领导小组， 因为缺乏政治领域的专门知识可能阻碍解决旅游问题的解决（Beaumont N，Dredge D，2010）。改革领导小组直接对省长负责，定期（半个月至一个月）向省长汇报改革进展情况。此外，云南省全省 36 个横向部门全面参与，并成为“一部手机游云南” 工作领导小组成员单位。
4.1.2政策与制度保障
行政权力是整体性治理改革的第一动力，政策与制度保障是改革迈出具有的实质性第一步。改革在政府部门意味着权力、职责、利益等方面的变动，对部门权力变化的担忧会成为改革的阻碍，所以要想顺利推动改革的进行首先要赋予它合法性。如果一个网络（组织）没有合法性，那么它就不会得到其它成员的充分认可，它的行动和倡议也不可能得到广泛参与。政策与制度保障的措施赋予旅游治理改革以及领导小组合法性，同时给予下级管理人员以进行改革的动力。
云南省政府除出台《云南省加快推进旅游产业转型升级重点任务》（云政发
[2017]39 号）、《云南省人民政府关于加快推进旅游转型升级的若干意见》（云政发
[2018]38 号）、《云南省人民政府办公厅关于促进全域旅游发展的实施意见》（云政办发[2018]71 号）推动治理改革的相关政策意见外，出台《旅游市场秩序整治 22 条措施》、《云南省旅游条例》作为改革的制度保障依据。此外，发布一系列鼓励横向部门积极参与改革的行政通知。这些地方旅游政策的制定是一定的结构（整体发展规划）和话语实践（具体实施措施），这些结构和话语实践嵌入了价值和意义，随着时间的推移，成为权力和知识的制度，并最终形成旅游治理主体共同的价值观。共同的价值观将会使参与主体形成更强的责任意识，主动推动旅游治理改革和旅游政策行动及倡议（Beaumont N，Dredge D，2010；Dredge D，Jenkins J，2007）。
4.2创新体制、机制架构
整体性政府治理模式的构建与实现最重要的一个维度就是对组织体制、机制架构进行重新设计与构建。本小节将从组织结构改革、构建伙伴关系与责任共同体三个方面展开组织机制架构维度的分析。
4.2.1组织结构改革：构建横纵双向配合治理机制
（1）横向管理机制水平化，推行三级联动监管机制
云南省从 2017 年底开始全面推行“1+3+N+1”三级管理体制改革。根据先前试点的情况，进一步明确了组织架构、人员配置、职责分工。各级综合调度指挥中心人员集中办公，统一行动，组织之间的相互依赖度、结构相似度、地理位置相近度为组织间合作提供了互动潜能（Alexander，1998），这一潜能有助于培养部门之间的信任与合作关系，进而实现不同部门之间打破信息壁垒，共享数据，提高公共服务效率。
孙迎春（2013）提出整体性政府包含宏观决策协同层、中观政策协调层、微观服务供应层三个运行层次。本文以此运行层次作为组织架构改革的参考依据：宏观决策协同层，即省级综合指挥中心；中观政策协调层即市级综合指挥中心；微观服务供应层即县级综合指挥中心。第一，宏观决策协同层。在三级综合调度指挥中心的组织架构中，省级综合调度指挥中心作为三级联办级别最高的单位，由云南省旅游市场监管综合调度指挥部、云南省旅游市场监管综合调度指挥中心组成。省级综合调度指挥部主要负责：统一领导、指挥全省旅游市场整治工作；分析研判旅游市场形势，对整治情况进行评估，做出决策部署；依据形势任务，统筹调度各州市旅游市场监管综合指挥部工作开展；组织对旅游市场整治进行考评验收；定期（两个月）向省政府常务会议报告旅游市场整治工作推进情况。第二，中观政策协调层。
市级综合调度指挥中心主要负责组织、执行、落实宏观决策协同层省级综合指挥中心以及本级指挥中心领导小组的决策部署。领导小组办公室下设综合组、督察组、宣传舆情组、监察组具体开展工作。地方各级指挥中心分别由各级政府分管领导担任主任，责任人由各涉旅企业分管领导担任；各成员单位指派专人与指挥中心对接， 并由专人负责执法工作。第三，微观服务供应层。微观服务供应层是对外直接向公众提供服务，对内执行上级的具体政策措施的基层服务机构。三级指挥管理体系中， 县级综合指挥中心负责对投诉者提供直接的投诉受理与处理服务，并根据服务执行的具体情况向投诉者提供跨部门协同服务。
（2）纵向管理机制便捷化，构建四级快速处理机制
调研中，西双版纳旅发委工作人员提到，希望上级政府能够将投诉进行划分后向下级转办，减轻基层工作人员的工作压力。层级界限明确划分提供了一种组织的工作方式，使组织能够利用比较优势和分工的基本概念，为组织内部划定明确的责任，帮助组织内部工作人员明确他们应该做什么，应当获取什么知识、技能与经验
（Cabinet Office，2000）。层级管理职责的不明确造成上下级配合出现上级不管事、只监督、只转办，才造成了基层工作任务繁重。政府纵向运转机制的不协调使得政府对公众服务效率低下，脱离了以公众需求为核心，建设服务型政府的轨道。层级政府职责的明确划分是各级政府认真履职、减轻基层工作负担的基础，同时职责清晰、权限明确有助于各级政府发挥自身的积极性和主动性（沈荣华，2007）。旅游投诉的微观服务主要由基层旅游投诉主管部门直接向公众提供。这就要求旅游投诉处理必须有明确的职责划分、良好的纵向配合机制。上级部门进行合理、快速地分发， 下级部门快速处理。
在“1+3+N+1”的旅游市场监管机制的基础上，云南省政府又针对旅游投诉处理机制进行创新，提出建立 “1+16+129+X”旅游投诉快速处置工作体系，进一步明确各层级政府地职责权限、完善政府上下层级配合机制，为公众提供更加快捷高效的政府服务。该机制的运行同样依托信息技术平台（云南省旅游投诉数字综合治理平台），覆盖云南全省 16 州 126 市县全域所有景区。在全省统一旅游投诉综合处置平台上，旅游投诉被分级分类，按照其重大和紧急情况，同一时间分发予被投诉对象和指挥中心，被投诉对象在指挥中心监管下进行处理，并在平台上形成完整的处理记录[1]。云南省借助四级快速处理机制和投诉数字管理平台，实现省、州（市）指挥中心及各级相关行政管理部门同时联动监管投诉处置。
4.2.2伙伴关系：与行业协会等多元治理主体合作
（1）多元主体参与改革
整体性政府网络组织的成员可以是跨越任何政府级别的群体、地方政府或者政策部门，但是政府以外的团体同样可以成为组织的成员。根据旅游行业参与主体的多样性，旅游治理改革最佳模式应是寻求多元主体共同治理。政府虽然有专业的旅游管理人员，但是政府工作人员往往都是直接从毕业生成为政府的管理人员，而缺乏企业的工作经验和对旅游行业的亲身感知。不仅专业政治领域的知识与能力欠缺会成为旅游问题解决的阻碍，缺乏企业知识与经验同样会成为一种阻碍（Beaumont N，Dredge D，2010）。此外，政府对信息技术应用的改革往往需要依托外包的形式才能实现。
与社会资本合作，共担责任风险。文化与旅游部于 2018 年 4 月发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（文旅旅发[2018]3 号，以下简称
《意见》）。《意见》鼓励政府和社会资本方采取 PPP 模式进行智慧公共服务基础设施及平台的建设。作为一个庞大且复杂的旅游产业改革项目，云南省政府寻求与社会资本进行合作共同完成“一部手机游云南”工程。为与社会资本形成共担风险、共享利益的 PPP 项目合作模式，云南省政府（云南省投资控股集团、云南省交通投资建设集团）与腾讯计算机系统有限公司合作成立项目公司（云南腾云信息产业有限公司）。政府为项目公司的经营独立性和风险隔离提供一定的保障，但不干预其日常经营决策，不违法违规兜底其项目建设运营风险（文化与旅游部旅游发展委员会， 2018）[1]。
聘请专家智囊团，保障改革的合法、合理性。改革的进行既要背负政府内部质疑的压力，更要面临外部公众监督、问责的压力，所以改革不仅需要在政府行政系统内具有合法性，更要有其面向社会及公众必须推进的合法性与合理性。云南省政府聘请五位行业专家（高校旅游研究学者、法律专家及相关技术领域专家）组成政府咨询智囊团为整个改革提供咨询服务和项目论证，保障改革推进的合理合法性。
同时，专家智囊团还可以起到政府内部上下协调的作用。此外，整体性政府改革应该鼓励价值、观点的跨界交互。这种交互行为不仅存在于组织内部成员，还应广泛存在于社会团体、学界和商界等各种组织的相互沟通中，以增加组织的灵活性与有效性（孙迎春，2013）。
（2）与行业协会合作
对商品市场的监管除依赖政府直接参与管理外，最重要的是发挥行业协会的作用（Molenaar, Jaap E，2005）。行业协会作为协调社会的中介组织，一方面通过行业协会组织内自发形成的行业规范制度对企业具有一定的监督制约作用。另一方面， 行业协会作为行业内企业的代表来维护企业的合法正当相关权益，推动行业的有序发展。国外许多地方政府对旅游业的治理已经形成成熟的地方行业协会治理模式。尽管由于我国特殊的国情，无法实行行业网络治理模式，但是必须根据旅游业独有的行业特性要求，发挥旅游行业协会的作用。地方政府可以在借鉴国外经验的基础上形成更为适合我国旅游业的治理模式。
云南省政府积极寻求治理模式的转变，推动形成政府与行业协会合作的旅游市场治理网络模式。云南省政府通过与行业协会形成伙伴关系，充分发挥行业协会在地方旅游治理中的积极作用：第一，共同参与。与行业协会的合作共同构建起旅游企业的诚信监督体系。第二，部分治理权限直接下放于行业协会。行业协会制定行业内企业应遵守的标准及规范，对企业的相关星级认证及评定进行研究（云政办发[2017]1 号）。第三，给予行业协会发展支持。云南省政府推动组建省级导游协会， 强化协会自律管理；第四，购买服务。云南省政府鼓励向行业协会购买服务，支持行业协会在标准制定、专业评价、宣传推广等发面发挥主体作用。
4.2.3责任共同体：利益共享，风险共担
整体性治理的主要目的在于协调跨组织、跨部门的边界活动，它使得责任边界更加模糊化，但它并不能消除边界。这些边界依旧会存在于政府内部（跨政府部门、跨区域政府）以及组织内参与治理的部门（政府、企业、公共组织、志愿组织与社区）之间。责任意识的缺失往往会导致政府跨组织边界协调治理的构想破灭。要使这些部门联合起来，必须采取有效措施使组织内不同参与主体有共同的责任意识，
并使其文化、动机、管理系统和目标在整体上保持一致（T Ling，2010）。政府需要通过责任共同体的构建，强化各层级各部门对相互配合、相互链接的整体性组织网络结构的认可和信任，并促使各部门都能够有积极主动采取实际行动。组织内各部门能够积极主动采取合作行为需要利益共享、风险共担的格局进行刺激与强化。第一，利益共享，通过合作网络组织的构建，提高寻求部门配合的易达性、增强层级之间配合的便捷性、降低部门问责风险。第二，风险共担，通过制度化的组织规定使各部门都面临因配合不力而遭受（上级政府、公众）问责的风险。云南省人民政府出台《云南省人民政府办公厅关于印发云南省旅游综合监管考核评价暂行办法的通知》（云政办发[2017]67 号）来使横向部门和纵向的部门层级之间构成责任共同体， 实施对各级旅游市场综合监管领导的问责。横向问责的难度大于垂直的纵向问责， 但其重要性在不断提升（Connsidine，2002）。云南省以涉旅案件的处置为出发点，对职能部门实施综合量化考评，从而使横纵向部门之间共同承担责任风险，共享利益资源。
组织的结构变革并不足以实现整体政府的目标，通过文化变革进行价值观重塑也是必要的。路径依赖、遵循历史轨迹及保守传统往往是公共机构的代表特征
（Krasner，1988）。而且，因为每个独立的组织成员都有其独特的制度或者非正式的规范与价值观存在， 所以， 当公共组织进行改革时必须经过文化兼容性测试
（Brunsson，Olsen，1993）。在责任共同体地构建过程中，要融入组织内文化认同感地培养，使得责任共同体的联结紧密度与价值观不断相互融合与促进，提升工作人员的个人责任感。云南省对主要涉旅部门实施集中同一地点联合办公的措施，方便最大程度提高各部门配合的效率。同时，可以加强政府各部门工作人员之间的共同责任感，培养组织内文化认同感。此外，集中办公还可以增强组织内部相互理解性、相互融合、相互问责性。
4.3信息技术应用：打造数字治理平台
互联网+背景下，信息技术的应用是实现整体性政府治理模式的技术支撑。本小节将从政府内部对业务系统的整合、外部政务（府）服务流程的再造、基于数字治理的数字诚信体系构建三个方面展开技术应用维度的分析。
4.3.1统一业务系统：数字投诉管理后端平台
跨部门合作不仅需要对组织机制进行变革，还需要信息技术应用为其提供技术上的便捷性、可达性，并降低由人工操作造成的额外成本。云南省对全省多部门旅游投诉业务系统进行整合（旅游投诉综合执法平台整合了旅游局、工商局、税务局、发改委等 7 个横向部门的旅游投诉业务系统）。响应平台统一进行投诉处理部门的指定、分发，使组织内自动形成一个连接体，成为责任共同体。利用信息技术进行业务系统整合将提高部门采取合作行为的积极主动性，减轻部门合作阻力。此外，统一的业务系统可以降低部门间系统重复建设造成的资源浪费，让政府获取更为全面、完整、系统的旅游投诉数据，从而可以实现数字决策。
但是，云南省并没有将各部门的投诉系统或者监管系统进行完全集成。跨部门的 IT 将有助于减少组织边界的负面影响，合作组织内应开发通用的 IT 系统，使每个人都同意使用同一个数据库并对其做出贡献，但并不意味着组织内所有部门需要完全使用同一系统与软件，因为建设一个完全集成的系统付出的代价可能远比它带来的价值高（Bardach E，1998；Homburg，2000）。
4.3.2服务流程再造：数字投诉前端平台
全域旅游背景下，旅游投诉具有跨地域、跨部门等特性，使得旅游投诉处理取证难度大，部门间责权无法清晰界定。过去繁琐的旅游投诉处理流程已经无法满足游客需求。为满足游客的投诉需求，云南省政府借助“互联网+”的时代背景，对旅游投诉服务流程进行改革。前期繁琐的旅游投诉处理流程（以云南省旅游综合执法大队为参考）及当前云南省旅游投诉综合处理平台投诉处理整体流程图见附录 2。 旅游投诉服务流程改造前：由于部门间信息不共享，业务系统分散且云南省旅
游投诉服务整体信息技术应用水平低，投诉者往往需要耗费巨大的时间、精力成本与政府部门进行沟通，等待政府内部的沟通、政府与被投诉者沟通，最后投诉者、被投诉者、政府三方进行沟通。此外，投诉者还需承担投诉 调解失败的风险，因为这意味着要么放弃权益维护，要么再次投入时间成本寻求其它部门的帮助。投诉者往往因时间成本及心理成本而放弃投诉。
旅游投诉服务流程改造后：信息技术为解决旅游投诉的困境，增强政府综合治
理能力提供了技术支持。基于数字化投诉处理平台，政府部门在处理旅游投诉时可以有效突破部门信息不共享、合作不力及取证难的问题，极大地提高了旅游投诉处理效率。投诉者可以通过“游云南”平台一键发起投诉，平台为投诉者提供电话、语音、文字三种投诉方式。投诉者提交投诉后，无需为向哪个部门申请投诉处理担忧，也无需耗费时间精力成本等待政府内部地沟通，而是可以直接在政府部门地监督下与被投诉对象进行沟通。若对投诉处理结果不满意，投诉者可以三天内一键提交二次投诉。服务流程的优化极大地减少了旅游投诉的流转次数与时间消耗，不仅为投诉者节约大量时间并为投诉者提供及时、有效的高质量服务。
流程再造前
4.3.3构建数字诚信体系
流程再造后企业的诚信记录分散在多个部门系统中，由于各部门的诚信记录系统不互通、不共享，所以我国始终没有形成有效、完善的企业诚信监管体制。数字诚信系统可以有效解决当前我国企业诚信体系建设的困境。数字诚信体系的建设与应用可以实现依托系统，全面实时记录与追踪。
涉旅企业及从业人员的监督不能仅依靠政府的行政执法监督，应该有效利用信息共享平台，建立诚信企业档案机制，为诚信企业亮绿灯，给不诚信企业亮红灯。云南省构建全新的数字诚信体系：（1）全新的诚信体系架构。云南省首创数字诚信体系，打造由“诚信码+诚信商户+诚信消费+诚信账户”组合而成的诚信系统商户平台，所有商户可以进入登记、领取诚信码。（2）全面的评价机制。旅游企业诚信分由政府评价、专业评价、游客评价三个部分构成：第一，政府评价。政府对涉旅企业进行旅游执法综合执法监管，对存在违法违规的行为记入企业诚信档案，并扣取相应的诚信分值。第二，专业评价，即行业协会评价。第三，游客评价。旅游消费者对涉旅企业的投诉、评论、服务满意度评价都将成为旅游诚信分的参考指标。（3） 实施动态管理。对涉旅企业及旅游从业人员通过诚信评价机制，实施优胜劣汰的动态管理机制。诚信分低于临界值的旅游从业人员及企业进行重点监管并责令其掀起整改，拒不整改或仍不达标的依法取消经营资格。
为进一步对旅游市场实施数字化监管，云南省政府利用“游云南”平台帮助旅行社完善电子（数字）合同，杜绝阴阳合同现象，游客行程实现对标对版。同时， 旅游购物商店统一推行电子发票，实施一店一码制。在数字诚信体系的构建上积极与行业协会进行合作，希望最终形成以游客权益为中心，基层的旅游企业自律效应、中间层的行业协会同业监督、最外层的政府监管共同构筑起对旅游消费者权益的保障网。企业的诚信状态主要体现在诚信分的高低。“游云南”平台将会根据平台记载的企业综合服务品质给予企业相应的诚信分值。最终，“游云南”平台将诚信分统一对外进行公布。
4.4本章小结
三级管理机制在数字化治理平台的应用，实现了上级对下级的全过程、全时段有效监督。而且，数字化管理平台统一分发投诉处理部门，旅游行政部门寻求横向部门的合作壁垒被打破。这不仅有助于赋予部门间综合行政联合执法主体资格合法性，理顺旅游市场执法体制，更能能够避免实际情形中行政机关的职权交叉和冲突等弊端，使全域联合执法变得更为紧密、有效。同时，云南省政府对旅游综合监管
机制建立起响应的考评机制，根据考评情况对主要领导及有关人员负责人进行追责。借助信息技术手段实现了旅游者一键发起投诉，平台一键响应及时分发，分级受理并监督、部门及时联动处置，实时向投诉者与上级反馈，完善了投诉案件分类分级处理机制和横向部门联动机制。投诉者无须耗费大量的时间成本等待政府机构的层层转交，基层投诉处理部门（微观服务供应层）也无须层层向上汇报投诉处理信息并占用资源进行纸质归档。
云南省政府通过机制架构的创新打造双向配合管理机制，伙伴关系的协同机制， 利益共享、责任共担的责任共同体。通过新一代信息技术整合政府内部业务系统， 再造业务服务流程，构建出围绕旅游投诉管理服务的整体性治理模式，最终实现服务公众的价值目标，努力实现“云南只有一个景区，这个景区叫云南”的愿景。
5 “游云南”平台投诉管理创新的成果分析与讨论
本章节主要是针对全文核心章节第四章的总结性分析。首先对“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新取得的成就进行分析并提出创新中存在的一些不足之处。其次，从治理的视角对“一部手机游云南”全域旅游投诉管理创新的启示进行概述。
5.1取得的成就
5.1.1实现流程再造，服务质量提升，降低投诉成本
（1）降低投诉的时间成本
无论从投诉者还是政府部门，都希望降低自己的时间成本。云南省全域旅游投诉管理综合平台实施 5 分钟投诉响应机制，使 95%的旅游投诉在 24 小时之内处理完
结，平均时效仅 7 小时，成为全国旅游投诉处置最快的平台，降低了旅游者投诉的事件成本。其次，全域旅游综合投诉平台降低了政府部门信息共享的成本，实现了数据的共通共享，为政府决策提供了完整的数据支持。同时，摆脱纯纸质化工作效率低下且容易出错的时代，减轻了基层工作人员的工作负担。
（2）降低投诉的货币成本
全域旅游投诉管理改革前，投诉者虽然已经可以通过某种网络渠道进行投诉， 但是投诉的材料及证据并无法实现网上传送，只能通过邮寄或者现场递交的形式。全域旅游投诉改革使得投诉者通过旅游投诉综合管理平台可以一键申请投诉，并将投诉材料上传，可以打破投诉的空间及时间限制，降低了投诉者支付的货币成本。而且，还可以减少因信息不对称产生的成本。改革前，投诉者若因找错投诉部门需要耗费一定货币成本去寻求其它部门的帮助。
（3）降低投诉的心理成本
心理成本是指投诉者从投诉事件的发生一直到投诉调解结束所承受的心理负担。一是投诉前旅游从业人员（包括企业）的服务质量高低会直接影响投诉者的心理成本。二是旅游行政部门提供的服务会影响投诉者的心理成本。三是相关公职人员的调解公正公平性、透明性、服务态度、方式会影响投诉者的心理成本。公职人员投诉调解或投诉执法公平公正公开会降低投诉者的心理成本，尤其是当公职人员给予投诉者额外的心理补偿或安慰时，投诉者的心理成本能够大幅降低。投诉者因不满投诉服务质量而产生的不满情绪也可以在数字投诉平台上得以解决。投诉者可以在收到投诉处理结果三天内，发起二次投诉，也可以对整个服务进行满意度评价， 政府可以根据意见有针对性的进行改进，提升满意度。
5.1.2打破条块分割，治理效率提高，市场初步净化
联合政府所追求的目标以及实现手段是部门主义“隧道视野”和“垂直孤岛” 的对立面（Christensen T，Lagreid，2007）。横纵向旅游投诉管理体制的变革使得政府内部运行效率提高，同时，大幅提升了政府服务效率。统一的业务系统有效打破传统“竖井”状的治理模式部门之间打破数据壁垒、实现信息共享。以往跨部门合作的困境也在横向联合监管机制与平台综合监督下得到有效解决。
目标导向的网络具有特定的目的，具有明确的参与性，是有意识努力的结果， 并且在实现特定结果方面越来越重要（Provan K G，Milward H B，2001）。云南省政府以解决欺客、宰客、低价游等侵害消费者正当权益的旅游市场乱象为目标，进行全域旅游投诉管理改革，使得云南省旅游市场得到初步净化。全国旅游监管系统数据来看，云南省旅游投诉总量明显降低，环比下降 53%。从省级旅游投诉总量排名来看，云南省从 2017 年第六名下降至第 12 名[1]。
5.2存在的不足
5.2.1系统需要进行优化
（1）业务系统需进一步整合
“游云南”平台虽然是云南省当前最为全面的旅游投诉受理平台，但从其根本上来说仍旧是一个独立的投诉渠道平台。对于多元化的旅游投诉渠道，“游云南”平台并没有形成统一的受理入口，这也就导致了不同投诉渠道的处理效率存在明显差异。
通过对人民网旅游 3.15 投诉平台、云南省“就要游”游舆监测平台及人民网地方领导留言板三个平台的旅游投诉数据进行采集与整理发现，四个旅游投诉平台的处理效率有明显差异。“游云南”平台的回复及办结速度快于其它平台。尽管对于处理完结的旅游投诉，所有平台的处理时限均在国家规定的 60 天的范围，但其平均处
理时限差距较大，“游云南”平台平均处理时限仅为 7 个小时。 这也体现出旅游行政部门在处理旅游投诉时具有一定的偏好。上级政府部门对
平台的重视程度、平台的影响力、平台在绩效考核中的重要程度都将影响旅游行政部门对平台旅游投诉处理的办结效率。
（2）业务流程需要进一步优化
数字全域旅游投诉平台对传统旅游投诉处理流程进行了改革，提升了旅游投诉处理的质效。但数字全域旅游投诉平台仍然需要进一步进行流程优化。
当前的数字全域旅游投诉平台只是通过初步的信息技术应用打破了传统线下旅游投诉处理寻找部门、部门之间流转及合作等方面的弊端，并没有完全实现数字投诉处理，最终的投诉调解依旧主要依赖于线下调解。所以，当前的旅游投诉平台是将线下投诉处理流程通过技术手段整合后搬到线上，并没有实现真正的“一站式服务”。
5.2.2制度需要进一步完善
（1）协同制度设计需要改进
当前的制度设计仅涉及到组织内部门的绩效考核与追责，而缺乏激励与鼓励合作的制度措施。组织内部协同文化的形成不能完全依赖负强化，还需要利用激励和鼓励制度对组织进行正强化。长期过度的负强化会导致强化效果的下降，而且会引起组织内成员对制度设计的不满，最终甚至会导致协同机制的瓦解。只有正强化与负强化的有机结合才能保持组织内成员进行协同的动力。此外，整体性治理需要政府平衡好垂直问责制、横向问责制和向下的响应能力。云南省当前的绩效管理更多关注垂直协调而忽视了横向协调的问题，组织内缺乏详细的职责划定制度文件来明确成员各自具体的职责任务。组织内部责任划定不清，使组织内各部门因受牵连而遭到问责，可能会引起对组织内部成员间的互相不满，进而影响组织协同治理的效果。网络化的组织合作方式如果缺乏完善有效的组织内部制度管理措施将产生许多新的问题，例如意外风险、雄心勃勃的决策和不受控股的后果（Perri 6 etal，2002）。组织内责任共同体的构建以及基于责任机制的文化与价值观再造要想取得成功就必须对组织内的工作人员进行有效的制度、知识培训以及让其明确基于制度的自我发展目标。
此外，本地居民与外地游客的良性互动是减少旅游者因地域、风俗文化习惯、语言等方面的差异而引起心理不满的重要部分。云南省在全域旅游旅游投诉管理改革过程中，治理的主体虽然从单一的政府参与转变为多主体共同参与，但并没有将公众（旅游目的地居民）纳入治理组织当中，积极调动本地居民的参与旅游业治理。
（2）数字诚信体系需要完善
利用数字化平台进行诚信体系的创新对旅游投诉管理具有借鉴意义。但云南省当前建立的数字诚信体系，对入驻平台的商家的治理最为有效。对于那些没有入驻平台的涉旅企业，这一数字诚信体系并不能起到作用。任何一个旅游平台，都注定无法使所有涉旅企业入驻自己的平台，线下旅游购物也不会完全被线上购物取代， 所以当前云南省构建的数字诚信体系存在制度设计上的缺陷。
5.3创新的启示
5.3.1以服务公众为出发点，适时调整治理思维
随着信息技术地飞速发展，网络社会及市民社会不断崛起，全球治理问题变得复杂化。各国政府都在不断调整治理思维与范式寻求有效变革，以应对外部日益复杂得全球治理环境和内部变化得条件，这也是世界各国政府治理的永恒主题（张立荣，2006）。当今，新公共管理已经在全球范围内逐渐式微，并被新公共服务范式取代。新公共服务范式下的政府应该是服务型政府、以公众需求为导向的政府并及时根据公众需求转变政府职能、寻求新治理范式的政府。
西方国家从宏观范式层面到微观的具体公共治理措施层面都为我国提供了丰富的可供学习借鉴的理论与实践经验。一方面，我国需要向西方国家学习先进的治理思维，但同时，要以我国国情为出发点，围绕以习近平总书记为核心的党中央在十八届三中全会上提出推进国家治理体系和治理能力的现代化这一目标，构建中国特色社会主义公共治理模式。国家治理体系的现代化不仅需要实现技术上的现代化， 也需要政府转变职能，实现从人治转向法治、从管制型转向服务型，从垂直金字塔转向水平网络化，从传统技术转向数字化、智能化，从单一中心转型多中心的治理思维。条块化的管理体制虽然存在着诸多弊端，但同样对我国的社会治理发挥着巨大作用，而且这种专业化、职能分工化的管理体制在今后也必将继续存在。
如何形成有效的强政府而不是臃肿低效的大政府，才是政府真正应该考虑的问题。最适合的治理模式，才会产生有效的治理效果，才能称之为特定公共问题最佳的治理模式。面对具体的问题场景，政府不应机械地束缚于当前的管理体制，而应根据矛盾的特殊性，积极转变政府职能，适时调整治理思维。根据问题的具体情况来探索最适合的治理模式，可以适时将一些职能转交给公民社会团体，寻求多元主体的合作治理，将职能化治理机制与网络化治理机制有机结合。同时，在寻求治理范式转变过程中，政府需要注意对组织内部的文化、价值观、责任、愿景进行调整或变革，重新聘用合适的员工，对员工进行知识、能力、素养的教育与培训等。
5.3.2推进互联网+政府服务改革，走向数字化政府
互联网+政务服务改革就是政府为积极适应时代与当代公民需求而进行的改革， 其展现地就是“数字政府治理”思维。而且，面对日趋“网络化”和“数据化”的全球治理新趋势，利用新一代信息技术进行政府治理改革不仅响应了信息革命下社会发展的内在需求，也与全球治理体制变革具有密切的关联性与同构性（戴长征， 鲍静，2017）。
由云南省旅游投诉管理改革可以发现，面对公共服务仅依靠传统的服务手段、技术、方式、流程已经无法满足公众需求及对政府善治的要求。新一代信息技术革命促使政府转向整体性政府和电子化政府，包括将职能重新整合到政府领域，采用整体和以需求为导向的结构，以及推进行政流程的数字化（Dunleavy P ，Margetts H， 2006）。此外，政府治理模式转变不仅能够提高政府服务能力与公民满意度，还可以促使市民自发形成市民网络，强化市民社会自身的力量。政府治理模式向数字化、电子化、整体化转变能够增强城市政府的透明性、互动性、回应性，提升城市政府的治理能力，同时增进城市治理主体的责任性，帮助政府构建有效的治理机制（徐晓林，刘勇，2005，2006）。
6 研究结论与展望
6.1研究结论
本文通过对整体性政府理论文献进行梳理，并根据前人的研究成果提出本文的主要支撑整体性治理研究逻辑框架。该框架认为整体性政府的构建需要从领导力推动的启动层来推动构建与实践层的建设。构建与实现层由体制架构和技术应用两个维度展开。
本研究选定全国唯一的省级旅游投诉综合管理改革案例为研究对象。通过访谈调研的方法对其改革前状况、问题、原因进行诊断，发现云南省对旅游投诉管理存在着条块分割，各自为政的传统科层制管理的弊端、政府内部及对外服务业务流程繁琐，落后、与社会协同合作治理能力不足、数据信息公开公示制度不完善等问题。同时，本研究通过参与式观察的方法，基于本文的理论逻辑框架对云南省全域旅游投诉管理创新进行分析，一方面对案例的改革具体行为进行了梳理，发现云南省对全域旅游投诉管理改革是从领导力推动改革启动，然后从体制机制架构、信息技术的应用来构建对旅游投诉管理的整体性治理模式。在整体性治理改革过程中，除进行政府内部的体制机制重构外，责任共同体的构建、多元主体的参与在改革当中发挥着十分重要的作用。此外，整体性政府的构建组织体制机制的改革与利用信息技术进行的业务系统整合两者是彼此依托、彼此支撑、相互融合的共生关系，同时， 两者是服务流程改革的必要条件，最终目标是为了面向公众提供最优的服务。此外， 还发现云南省在改革过程中侧重对组织内部门的绩效考核而忽略了对合作的激励， 在伙伴关系中并没有积极引导公众参与治理，也没有与行业协会形成紧密的合作关系。另一方面，通过案例验证了本文构建的理论逻辑框架具有一定的合理性。本文研究了地方旅游投诉综合管理如何进行整体性治理改革，对整体性治理的理论和实践做出了一定的贡献。在实践层面，本文的价值在于突出了整体性治理中不仅仅需要政府内部的合作治理，更需要对旅游这一特殊的行业寻求更具包容性的网络治理结构。通过本研究可以为地方旅游治理改革提供参考意见，帮助当前刚刚启动旅游治理改革的省份更好的进行改革。
6.2政策建议
本文根据其创新中存在的不足之处并结合前文的问题分析，有针对性的提出了“一部手机游云南”进一步改革创新的政策建议。
6.2.1进一步优化流程，真正实现“一站式”服务
政府进行整体性治理改革应当实现的目标质疑就是从公民角度出发，创造一套集成或者“无缝隙”的服务（Pollitt C，2003）。因此，“一站式服务”可能是公民感兴趣的，云南省政府可以通过对信息技术的进一步应用与开发，利用数字平台实现对旅游投诉处理的实时记录、全程追踪、随时可查、无缝监管，真正实现旅游投诉管理的数字化，实现旅游投诉处理服务的“一站化”。
同时，可以借鉴其它地方的先进经验。长沙市为更有效的为游客提供旅游投诉处理服务，净化旅游旅游市场，推出旅游投诉线上调解平台。对于无法进行现场调解的旅游投诉，投诉者只需根据调解员提供的用户名与密码登录旅游投诉调解 App 并填写个人基本信息便可进入投诉功能界面。投诉者根据简洁的功能页面可以快速操作整个投诉调解流程并完成调解：第一，点击申请调解；第二，选择调解方式， 可选择最快捷、有效的视频调解；第三，点击确认调解结果。同时，该平台支持文字、音频等多元调解方式，以便于快速解决纠纷。投诉者与被投诉者在确认市旅游质监所出具的调解协议后，整个调解过程将会被自动录制并存档。这一措施真正实现了在线调解，使得旅游投诉处理更具的便捷性、时效性。
6.2.2完善制度保障
我国实行政府主导型旅游发展模式，所以旅游投诉管理也以政府为主要受理主体。但就目前旅游投诉的特征来看，完全依靠政府的治理方式已经不合适。我国虽无法完全照搬国外的行业治理模式，但政府应该寻求扮演旅游市场的“掌舵者”而并非事事都参与管理的“划桨者”的角色。政府应为旅游市场构建安全保护罩，让市场自由运行：第一，完善旅游法律体系。第二，完善管理机制。在全域旅游背景下，旅游的跨部门、跨行业、跨地域等特征，要求政府必须走向整体性治理模式， 各地政府在实行“1+3+N”横向部门联合治理机制改革的同时应寻求积极寻求跨区域政府合作治理的有效机制。第三，完善旅游诚信体系。数字诚信体系应以数字平台为技术手段，联合多个横向部门整合企业的征信记录，同时，鼓励社会力量积极参与（行业评价、游客评价）旅游行业信用建设，形成全面的诚信体系。政府可以诚信记录及诚信分来设置市场的准入门槛。此外，还应将旅游企业的征信机制和个人征信机制相结合，使其不仅仅是对企业的制约，能够对企业最终获利者形成有效约束。
内部制度的完善：不仅仅要对合作组织进行问责与绩效考核，还需要为成功的跨部门合作提供一定的激励和奖励。此外，组织内应制定正式的伙伴关系文件，包括程序规则，规定何时需要相互协商以及如何协商，这也使责任的分配
（Kouwenhoven，1993）。
6.2.3强化与非政府组织的伙伴关系
政府与非政府组织虽然有着不同的价值理念与追求，但是两者对一些公共问题的解决拥有共同的价值目标，并具备各自独特的优势。所以，对于特定的公共问题的治理，两者应该进行资源共享，寻求合作治理，追求两者之间“正和博弈”而非“零和博弈”的关系（陈晓济，2007）。
政府应该对行业协会的建设予以一定精神及物质帮助，鼓励向相关旅游行业协会进行购买服务并签署合作协议。在协议的基础上设立双方长期的合作项目使行业协会积极发挥自身应有的桥梁作用。已成立的行业协会应积极为维持本行业的合理有序发展制定相关行业规范，促使形成有效的行业内淘汰监督机制。
引导社会公众积极参与地方旅游治理。从国外旅游业治理模式看，国外旅游目的地不断在探索善治的治理模式，主要以鼓励社区、公众参与为主。居民与社区参与治理，虽然一开始是困难的，但是政府仍然应该积极去引导。
6.2.4及时、公开透明的责任型政府
旅游投诉处理应树立及时、透明、责任旅游投诉处理理念。2009 年，美国奥巴马政府提出改革政府，建设及时、透明、高效的政府，打造服务型政府。我国以政府为主导的旅游公共服务，尤其是旅游投诉服务，政府更应该朝着及时、公开透明的责任型政府努力。
只有更快的第一反应和更快的结论性反应才能使公众对投诉处理有更高的满意度（Mattila A S， Mount D J，2003；Istanbulluoglu D，2017），所以应该为投诉者提供及时有效的投诉响应与处理服务。政府可以通过建立投诉处理知识库来提高个案处理的效率，同时可以通过人工服务（具备专业知识的服务人员）与智能服务为投诉者提供更为多元便捷的服务。
传统上，消费者通过与企业或者政府监管部门直接取得联系提供反馈。互联网的各种社交媒体平台为人们提供了多元化的表达自己声音的平台。此外，互联网的透明性、互动性、传播的快速性，不仅使得公众共享自己的想法不受时间限制，且促使旅游投诉更具更大的影响力。互联网时代，政府不仅要鼓励游客在线进行互动还要避免删除评论的诱惑，因为删除评论是一种于事无补还会适得其反的处理方式。企业不仅需要考虑最初的投诉者的投诉，还需要考虑其它可能看到投诉的消费者
（Stevens J L, Spaid B I，2018）。信息不对称会造成公众对政府的怀疑与不信任，而且可能造成政府决策的失误，政府应主动提供更加透明的服务，向公众公示相关数据信息，允许公众表达自己的意见，包括不好的评论，鼓励公众互动，在公众的监督下不断改善自身的服务。
政府应该是负责任的政府，积极为公众提供公平且人性化的服务，让公众感受到政府是为人民服务的政府。此外，政府还应该对服务进行回访以便收集更多公民的意见进行改进。
图 6-2 旅游投诉处理理念框架图
6.3研究不足与展望
6.3.1研究不足
本文由于客观和主观双重因素，存在着一定的不足：
第一，本文由于当前我国仅有云南省进行了全域旅游投诉综合管理改革，缺乏有效的案例进行多案例对比分析。所以，本文采取单案例研究方法，而单案例研究存在着一定缺陷。首先，单个案例由于无法将研究问题的所有因素包含在内，所以对问题的分析可能不全面。其次，单个案例可能存在自身的独特性因素，以其为依据产生的研究成果可能不具有整体代表性。
第二，本文的研究基于云南省全域旅游投诉管理改革前的问题分析及改革的过程分析，对案例的成效研究仅仅是依据短期内其短期内体现出的成果与暴露出来的问题进行分析，而实际改革的效果可能需要长期的实践才能完全显示出来，所以本文对改革的成效分析可能存在着偏差，缺乏对改革的长期效果的观察与评估。
第三，本文的研究过程中，由于个人研究能力与时间有限，对案例的参与观察可能不够全面。此外，本文在调研时仅对政府、景区、游客进行了调研，调研对象不够全面，调研样本量不够大。
6.3.2研究展望
通过对本文研究的难点、重点及不足的分析，对未来相关领域的研究做出以下几方面的展望：
第一，希望在今后的研究中能够有机会进行多案例的对比研究，来增加研究的客观性与全面性。当前，云南省互联网+旅游管理改革以在全国形式有效的示范性效应，贵州、海南、青海等多个省份也已经与相关企业签订合作协议加入改革的行列， 所以希望后续的研究者能够利用更加全面的研究对象及其改革中暴露出来的问题进行全面研究并检验本研究的研究成果。
第二，希望能够对更多地公共治理问题进行研究，来检验本文所提出地整体性政府的构建框架的合理性、有效性，同时有针对性的对其存在的不足进行改善。
第三，希望在今后的研究中能够通过对云南省全域旅游投诉改革进行长期效果的评估，来探索整体性治理改革对于全域旅游背景下旅游投诉综合管理的适用性及其存在的不足之处，以便对不足之处进行进一步研究以增加该研究的理论研究价值及实践价值。
第四，我国学者对于消费者投诉问题的关注度相对较低，希望在今后能够在消费者投诉尤其是旅游投诉方面能够产生更多的学术研究成果，以帮助我国旅游服务质量不断提升，从而更好地促进我国旅游产业地发展。
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